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创新技术在政府采购领域的应用

来源:原创论文网 添加时间:2019-02-05

  摘要:当前涌现的创新技术给人们的生活带来颠覆性的改变。政府采购领域创新技术的应用趋势, 如大数据、区块链和3D打印技术等, 有望提高采购效率和采购质量, 展现政府采购改革的方向。未来政府采购应以结果为导向, 优化采购程序, 发展电子采购系统和职业化采购。
  
  关键词:政府采购; 公共采购; 大数据; 区块链; 3D打印;

  The Application and Challenge of Innovative Techniques in Government Procurement

  
  Abstract:The emerging innovations have brought subversive changes in people's lives.Trends of the application of innovative techniques in government procurement, such as big data, blockchain and 3D printing, are expected to improve procurement efficiency and quality, so as to demonstrate the direction of government procurement reform.In the future, government procurement should be results-oriented, optimize procurement procedures, and develop e-procurement systems and professional procurement.
  
  Keyword:government procurement; public procurement; big data; blockchain; 3D printing;
  
  一、研究背景
  
  (一) 政府采购的目的
  
  政府采购, 一般是指政府机构从外部供应商采购其履行公共服务使命所需要的产品和服务的行为[1].不管是从经济还是社会角度来看, 政府采购对于国家都具有重要的意义。当前多数国家都建立了政府采购制度, 对政府采购进行规制, 其目的可以分为三个层次。
  
  1. 满足政府履行公共职能的需求
  
  满足政府履行公共职能的需求是采购的首要 (Primary) 目标。政府采购纸张等办公用品, 建筑物清洁等人力服务, 信息技术咨询等专业服务, 以及实施行政楼、医院和道路建设等, 使政府及其职能部门能够正常运转完成职务活动。为了以最佳条件获得符合要求的货物和服务, 政府采购多遵循“物有所值”首要原则。同时, 政府采购应具有成本效益, 充分发挥公共资金的价值。政府采购人员应将公共利益作为唯一的考虑因素, 不应从中谋求私利, 因此反腐败是政府采购规制的重要问题。
  
  2. 实现自由贸易
  
  随着经济全球化的发展, 政府采购市场成为国际自由贸易的一部分, 并产生重要影响。全球政府采购总额大约占全球GDP的五分之一, 市场规模约9.5万亿美元[2].为了促进自由贸易和削除贸易壁垒, 国民待遇、非歧视和透明度等原则开始适用于政府采购领域。尤其是对有意向国际开放政府采购市场的国家而言, 确保政府采购竞争公平有效、信息透明是重点规制目的。
  
  3. 作为社会经济政策工具
  
  政府采购是一股强大的经济力量, 是一国经济的重要组成部分。在欧盟, 不包含国有公用事业的采购, 每年政府采购占国民生产总值的14%, 超过1.9万亿欧元[3].政府作为超级买家, 能够轻易地对经济和社会产生影响。因此, 采购已经从单纯保证政府职能履行变为一种战略性的政策工具。政府能够通过采购活动进行宏观调控, 实现特定的经济、社会和环保目标。政府采购的政策功能通常被认为是政府采购的次要 (Secondary) 目标, 或称为横向政策 (Horizontal Policies) , 即不直接与采购货物、服务和工程的功能性目的相联系的政策[4].
 

政府采购

  
  (二) 政府采购的发展
  
  政府采购尽管被认为是政府的一项重要任务, 但在过去并没有得到充分重视。20年前, 多数政府并没有意识到政府采购作为政策工具的潜在角色, 对政府采购的关注主要聚焦于节省支出、提高效率和对抗腐败。如今这些仍旧是关键问题, 但政府已经意识到政府采购在刺激经济发展、促进创新、鼓励中小企业发展, 以及实现环保和经济发展可持续性的作用。政府采购涉及的领域不再局限于采购法律制度内部, 而是向经济、社会、行政改革等各方面延伸。政府采购领域的新发展方向主要有以下几个方面。
  
  1. 可持续采购
  
  可持续采购 (Sustainable Public Procurement) 的概念是联合国在《2030年可持续发展议程》中正式提出的, 其含义是以一种长期的、可持续发展的眼光看待政府采购, 要求从全生命周期的角度审查和管理采购项目, 注意采购项目对社会、经济和环境的影响, 全面考虑各方面因素, 重视政府采购长期目标的实现。
  
  2. 电子采购
  
  互联网等信息技术改变了政府采购完成的方式。良好的电子采购系统能够促进采购基本原则的实现, 提高有效竞争、透明度、采购效率和优化采购决策。《贸易法委员会公共采购示范法》 (下文简称《示范法》) 和《政府采购协定》 (GPA) 近年来都将电子采购的内容纳入规范范围。《示范法》的《颁布指南》 (2012) 指出:“电子采购对于促进《示范法》目标的实现具有潜在作用。从经济角度来说, 此种益处可能高达公共采购价值的5%, 还对减少腐败和舞弊有相当大的潜在作用。电子采购能够提高整个采购系统的资金效益, 有助于改善这一重要政府活动领域的治理。”[5]
  
  3. 政府采购职业化
  
  职业化需要具备五个特性:系统的理论或知识体系;专业人士的专业判断;有行业准入和制裁等;有一套道德准则;职业文化的存在, 如特定着装和用语等[6].政府采购制度正在努力形成一套完整的采购理论体系, 例如世界银行集团等机构常年致力于理论交流和最佳实践经验分享, 美国有40余所高校提供采购领域的学位[7].2017年, 东南亚国家联盟召开关于“公共采购职业化, 实现可持续发展”的会议[8], 欧盟也在2018年出台关于采购职业化的文件[9].新技术、新领域的涉足使得采购决策趋于复杂化, 政府采购的职业化已经成为未来发展的必然趋势。
  
  在政府采购向新领域敞开怀抱的同时, 科技的发展与进步也正在全面改变政府采购的内容和方式, 为采购制度的改革提供了条件。创新技术越来越多地应用于政府采购, 以迎合新发展方向的需求, 实现社会经济发展目标, 更好地为公众提供服务。下文将对可能在政府采购领域产生重大影响的尖端技术进行介绍和分析。
  
  二、创新技术在政府采购领域的应用
  
  (一) 大数据
  
  1. 基本含义
  
  大数据 (Big Data) , 是融合物理世界 (Physical World) 、信息空间和人类社会三元世界的纽带, 因为物理世界通过互联网、物联网等技术有了在信息空间 (Cyberspace) 中的大数据反映, 而人类社会则借助人机界面、脑机界面、移动互联等手段在信息空间中产生自己的大数据映像[10].简单来说, 大数据是指将现实世界的信息转化为数据记录在数据库中, 通过一定方式处理后, 人类能够运用这些数据实现洞察、决策等。
  
  2. 主要优点
  
  大数据具有体量大、速度高、模态多等特点。数据存储和计算技术的突破, 使得大量数据能够在移动手机、卫星、地面传感器和社交媒体间流通和实时操作, 且数据总量目前还在高速增长。分析和处理大数据, 能够提高使用者的洞察力, 帮助其做出正确决策, 优化工作流程。在公共部门, 通过数据收集、处理和分析, 大数据能够帮助政府为公众提供更优质的服务, 制定更有针对性和实效性的政策和方案。
  
  3. 应用情况
  
  (1) 大数据可以为政府提供数据库及数据分析服务。2017年, 美国行星实验室公司成功发射88颗微型卫星进入轨道, 拥有全球最大遥感卫星座 (鸽子卫星群) [11].这些卫星24小时无间断提供覆盖全球的实时高分辨率图像, 其收集的庞大数据可以帮助政府监控城市和生态变化, 管理农田、森林、草原、河流等自然资源;及时制定和补充政策法规, 应对环境变化;监控基础设施建设和城市化发展情况, 优化城市布局;监测干旱、森林火灾或洪水, 迅速回应灾情, 评估灾害程度和帮助灾后重建等。美国航空航天局即行星实验室公司的客户。
  
  (2) 大数据能为采购提供更多创新选择, 引导改革方向。巴西联邦的亚马逊州, 利用大数据实现了政府采购的智能化[12].亚马逊州98%的区域都是热带雨林, 由于拖延的交易程序、高昂的交易费用、招标失败造成的浪费, 以及政府官员和供应商的低效率等因素, 导致亚马逊州政府采购的成本非常高。为了打破困境, 亚马逊州采用了大数据技术, 比如电子发票的应用, 政府鼓励民众购买商品时索要收据。居民可以通过手机扫描收据上的条形码获得奖励和现金, 据此政府可以确定卖家的纳税情况, 并获取市场价格信息, 使政府在相同物品的采购上能够以更优的价格完成采购。
  
  巴西政府还建立电子采购制度, 收集采购过程的详细数据, 并根据数据反馈的结果, 针对性地改进采购制度存在的问题。例如, 巴伊亚州的数据反映, 6个或以上投标者竞争形成的价格最优, 政府因而能更科学地确定参与投标的名额;另外, 通过跟踪项目数据, 他们发现, 在同样程序下有大量小额采购堆积在某个部门, 因此政府相应地简化了此类低风险的小额采购项目的审核流程, 与供应商订立框架协议实施打包采购, 在实现规模经济的同时, 提高采购效率, 节约了2 800万卢比。运用数据分析, 还能确定导致供应商退出竞争或提高价格的因素, 包括投标准备时间太短、合同授予程序拖延等, 从而有的放矢地改革, 有效解决采购成本高的问题。电子拍卖、电子文件等数字化技术也能降低采购成本, 加快采购进程的速度。大数据使政府将节省的精力放在实现发展目标和提供更优质服务上, 最终实现更高质量的采购。
  
  (3) 大数据对于监控采购过程中的腐败有出众的效果。非政府组织布达佩斯腐败研究中心 (CRCB) 运用以行政管理数据为基础的指标, 测量政府采购中的制度性大腐败情况[13].这些指标是由基于公共机构、职能部门中产生于交易层级的微观数据形成的, 使CRCB能用数据分析追踪腐败行为。CRBR假设贪腐机构擅于用合法的采购制度掩盖他们的腐败行迹, 因此重点关注表面上公正、公平、透明的采购进程。这些表面无害的腐败行为通常表现为单一竞标、招标公告未在正式刊物上宣传、采用紧急程序加快采购进度、招标公告的公示期特别短、取消采购程序又立即重新开始、非价格评估标准的分量过重, 以及履行期间增加合同价值或期限等行为。通过大数据分析的结果, 反腐败的调查重心从滥用公共权力谋取私人利益, 转向在公正、开放的程序中存在的系统性、周期性的制度性大腐败。
  
  CRBR以中东欧国家的数据为样本, 设计腐败风险指数 (CRI) 用以评估采购过程中的风险, 显示不同国家在一定时间跨度下的腐败风险变化。CRBR还能通过高CRI指数, 看出哪些供应商在同一公共机构下重复中标, 从而判断不正当关系的存在;还能通过一些公司只和固定的公司竞标并反复中标的现象, 判断卡特尔集团的存在。另外, CRBR可以分析不同行业的CRI指数判断腐败风险最高的行业。在中东欧国家, IT行业的腐败情况最严重, 尤其是价值大而复杂的招标, 原因主要在于IT服务是无形的服务, 表现难以评估;性质类似的调查研究类服务的CRI指数位居第二;相反产品标准化、性能和价格可以比较的行业CRI指数相对较低。在反腐败方面, 大数据可以优化采购制度、简化复杂程序。
  
  (二) 区块链
  
  1. 基本内涵
  
  近年来, 比特币的快速发展将区块链技术带入人们的视线。区块链是一种按照时间顺序将数据区块以链条的方式组合成特定数据结构, 并以密码学方式保证的不可篡改和不可伪造的去中心化共享总账[14].比特币是区块链的一种应用形式, 其本质是一个没有中心的、分布于各个节点的账本, 记录的是交易信息, 包括交易标的所有权归属、所有权转移等。
  
  2. 主要特点
  
  (1) 区块链具有去中心化的特点。过去使用的是中心式记账方法, 由一个受信任的交易第三方机构如金融机构或政府记录交易信息。该交易信息对交易双方及第三方机构以外保密。区块链则是将交易信息由所有节点上的独立计算机记录, 不存在一个“持有账本的重心”, 交易记录公开透明。以比特币为例, 除了加密的个人信息, 所有人都能知道一笔一定数额的比特币交易已经发生。此外, 数据的真实性和安全不再依赖于记账的中心机构, 避免交易信息被中心机构篡改和受黑客攻击的风险。
  
  (2) 区块链需要一定的激励机制, 才能鼓励其他计算机记录交易信息并验证其合法性。在比特币中, 全网的计算机通过验证历史交易记录确认新交易的合法性。最快完成计算的计算机可以获得一定比特币的奖励, 得到记账权, 将交易信息记入区块链中, 形成新的区块。
  
  (3) 区块链是不可修改的。因为交易记录顺着时间流记载, 每一次交易信息形成的区块都是从上一区块中产生, 具有可追溯性。一旦修改, 就需要修改该交易记录之后的所有记录。因此一笔交易形成区块后, 经过6次确认, 即继续连接6个区块 (继续发生6次交易) , 基本上就无法篡改。区块链的特殊算法和机制, 使其具有“牵一发而动全身”的效果。
  
  区块链在交易双方之间建立一种全新的、去除第三方的信任机制。其记录的信息除了安全性、不可篡改的真实性外, 由于交易记录在全网公开, 还具有公开透明性, 能实现交易双方的信息对称。由于信息验证和更新快速, 交易效率提高, 交易成本降低。中心式记账可能需要几天甚至几周对交易信息进行处理, 而区块链则实时更新。每个国家的交易费用不同, 有的国家的交易费用十分高, 达到交易额的20%, 而区块链在任何国家的费用相同相对较低。
  
  3. 未来展望
  
  区块链技术的安全性、不可修改性、可追溯性、透明性等特点引起政府部门和市场的强烈关注。如果政府采购的信息记录系统能采用区块链技术, 则产生如下优势:首先, 所有的交易记录都将保存在每个计算节点上, 避免交易记录的丢失, 保证政府采购信息的安全性。其次, 区块链能够加强政府采购的监管。供应商和政府的每一条交易记录都是不可修改的, 便于据实对照加以审查。除了政府采购的事前选择阶段外, 还可以将事中事后的合同管理阶段、采购完成后的阶段等更好纳入监督, 实现全生命周期的监管。区块链的可追溯性可以保证政府采购中每一项资金的往来得到验证, 可以通过对比判断采购主体和供应商之间是否存在异常行为, 降低了监管成本, 能够有效震慑欺诈和腐败行为[15].交易信息的透明性也能保证政府采购交易的公平、公开、公正。同时, 这些信息能够告诉政府最优的采购价格, 完成更优质的采购。此外, 区块链的实时反应速度还能促进政府合理调配资源, 更灵敏地监控市场和反映经济运行情况, 帮助政府制定更具时效性和针对性的政策。
  
  (三) 3D打印
  
  1. 基本内涵
  
  3D打印, 又名增材制造 (Additive Manufacturing, AM) 技术, 是通过CAD设计数据采用材料逐层累加的方法制造实体零件的技术, 相对于传统的材料去除 (切削加工) 技术, 是一种“自下而上”材料累加的制造方法[16].制作过程包括用建模程序或3D扫描仪将制造对象的设计数据创设为CAD文件, 再将CAD文件载入3D打印机, 用制造材料如液体、粉材、块材、线材等逐层累加构建实体结构, 制成最终产品。
  
  2. 主要特点
  
  (1) 3D打印可以实现“自由制造”.只需要一台3D打印机, 就可以制造出多种具有复杂结构的产品。以往需要特殊工序、专门生产设备的产品, 在3D打印技术现世后, 只需要一台3D打印机和制造对象的结构数据就可以实现生产, 大大减少生产工序, 加快生产周期。另外, 生产特定产品的能力仅受限于能否获取设计数据, 因工艺复杂而昂贵的产品的价值将会大大降低[17].“自由制造”还可推动产品的创新, 通过3D打印, 受制于生产工艺的创新设计就能够转化为现实产品。
  
  (2) 3D打印可以节省制造材料。过去的制造方法通常需要对原材料进行切削分割, 比如对一块钢坯进行雕刻, 必然产生废料。3D打印机只需必要的钢粉即可生产同样的产品, 生产过程无丝毫浪费。3D打印通过减少材料浪费和库存水平来降低产品的生产成本。
  
  3. 应用情况
  
  3D打印技术目前主要应用于食品、服装、电子消费产品、机动车、工业设备、航空航天、医学、建筑等领域。荷兰公司MX3D此前在阿姆斯特丹的Oudezijds Achterburgwal运河上安装了世界上第一个完全3D打印的钢桥, 曲线编织状的独特设计使其有别于现有工艺下的普通桥梁[18].3D打印技术将会颠覆当前的生产与生活模式, 引发全世界经济格局的变革。《经济学人》杂志认为, 3D打印技术将和数字化生产一同推动第三次工业革命。
  
  美国联邦政府已经开始试验3D打印技术在政府采购中的应用。美国投入大量资金开展3D技术研究。2012年奥巴马政府投入2亿美元设立研究院从事3D技术的研发, 还设立了一项公私合作项目鼓励3D技术的研究。2013年美国国防部征集无政府组织和大学团队开展研究比赛, 获胜团队得到5 000万美元的研究资金。在航空航天领域, 美国国家航空航天局 (NASA) 与私人公司定向制造公司 (Directed Manufacturing Inc.) 采用3D打印技术合作生产的火箭发动机喷注器[19], 所产生的推进力是采用焊接技术的10倍。3D技术生产的喷注器只有两个组成部件, 而传统工艺将会产生115个部件, 这大大减少了装配工序, 显着降低了生产成本[20].2015年, 美国总务署作为美国联邦政府的采购部门, 正式推出3D打印/AM技术整体方案 (3D Printing/Additive Manufacturing Total Solution) [21], 以促进联邦供应表涵盖更多3D打印技术的产品或服务, 供应表中还包含辅助设备、软件、技术服务等使各机构部门能够自己生产功能样机和打印对象。
  
  3D技术还将对现有的采购流程产生重要影响。首先, 供应方式将产生变化, 实现按需定制, 即供应商长期大规模生产的模式将转变为运行更少的按订单生产产品的模式。如美国的Shapeways公司2012年销售商品的品种超过100万, 都是客户根据自己的需求在网上3D内容库中选择、订购, 再由公司通过3D打印技术制作产品。政府采购可能会有更多定制订单, 甚至部分采购将由内部自行生产代替。其次, 3D打印技术会改变生产地点, 产品的生产将更接近消费端, 生产者和消费者的距离缩短, 减少长途运输的必要, 也提高采购效率。再次, 3D打印技术可能会增加知识产权侵权风险, 因为3D打印公司容易使用受知识产权保护的数据生产产品, 引发侵权纠纷。这也为采购人员的专业性提出新的要求。
  
  总之, 3D技术的广泛应用有助于降低采购成本, 加快采购进程, 还益于政府采购更贴合需求、符合采购目的, 提高政府采购的质量, 更好地实现资金价值。
  
  三、新技术挑战下政府采购制度的改革方向
  
  (一) 以结果为导向
  
  采购需要从单纯的采购程序走向战略性政策工具, 从幕后走向前台, 走向“采购政府”时代。世界银行采购政策的改革揭示了未来采购制度的趋势:从以反腐败为中心转变为以结果为导向, 以物有所值为重心, 实现可持续发展目标[22].物有所值不仅要求性价比, 还要“量身定做”.创新技术的应用, 使更灵活、更多选择的采购制度成为可能。不论是大数据、区块链, 还是3D打印技术, 都能够使政府采购更具针对性地应对公众需求和市场变化。在新的技术条件下, 政府采购应该进一步重视采购项目设计, 强化市场分析和风险评估, 通过全面评估具体采购项目, 按实际情况采取最能实现采购目标的采购策略。世界银行2016年开始实行的新采购政策的一大特色是项目发展采购战略 (PPSD) .PPSD作为项目评估文件 (PAD) 的一部分, 具体分析项目需求、市场、风险等因素。在此基础上选定该项目的最佳采购战略, 说明这些战略如何支持项目的发展目标和实现物有所值[22].重视项目采购设计的目的, 就是要发展“以结果为导向”的采购制度, 实现多层次的采购目标。创新技术的应用无疑能够帮助项目采购的设计, 实现以结果为导向的采购。
  
  (二) 优化采购程序
  
  创新技术的应用将改变传统的采购监管方式。过去政府对采购的监管力度主要集中于采购前期的选择阶段, 而技术的提高能够将采购项目的全生命周期纳入实际监控范围, 加强采购执行阶段的合同管理。监管能力的增强意味着对采购项目的掌控能力加强, 有助于采购目的按预期实现。新技术还能够增强对腐败与欺诈行为的打击力度。在新技术的帮助下, 采购制度可以简化以反腐败为中心而设计的程序, 提高采购程序的效率, 减少繁冗的行政程序带来的精力消耗, 从而将更多注意力集中于提高采购质量和实现采购目的方面。
  
  (三) 推进电子采购
  
  数字经济时代必然要求电子采购系统的建设。计算机科学领域有一个常见的习语, “无用输入, 无用输出”.要使新技术在采购制度中发挥作用, 必须输入优质完善的数据, 才能得到有用的反馈。如果信息不完整、不真实, 数据分析的结果可能会误导采购政策的施行。因此, 必须建设先进的电子采购系统, 收集高质量的信息数据, 充分发挥信息技术的优势。具体而言, 要积极应用大数据、区块链等新技术, 构建新时代的电子采购系统, 推进高效的现代化采购制度改革。
  
  (四) 采购职业化
  
  新技术的应用提高了对采购人员专业化的要求。大数据、区块链等技术的应用和电子采购系统的维护, 都需要计算机等专业人士的帮助和参与。3D打印技术有望允许政府部门自行设计、生产, 量身定制所需产品或服务, 也需要专业人士参与产品设计和采购过程。由于采购制度重心转向以结果为导向, 具体采购过程中会面对更多的“可选方案”和“自由裁量”.这种自主判断也要求采购人员具备一定的专业素质、多学科素养和职业道德。因此, 面对采购制度的变革, 必须培养更加专业化和精英化的职业采购人员。
  
  政府采购制度向实现物有所值、符合采购目的和轻简监管程序方向的改革, 是我国深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革的应有之意。创新技术的应用能够更快推动政府采购制度的进步。同时, 政府采购的力量也能改变市场走向, 刺激创新和高端技术的发展。因此, 鼓励创新技术发展和加快政府采购制度改革能够形成良性发展关系, 是实现政府治理现代化的正确途径。
  
  参考文献

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