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印度太阳能争议措施案件回顾与经验分析

作者:原创论文网 时间:2018-10-06 11:28 加入收藏
印度太阳能争议措施案件回顾与经验分析摘要
  
  America Appeal India Solar Cell and Assembly Measurement Case Legal Main Law Analysis
  
  Abstract:In order to support the development of solar energy industry in the country, India has introduced measures to restrict the use of imported batteries and components for solar developers.the WTO panel and the Appellate Body agree that the India dispute measures violated the GATT1994's principle of national treatment and the local composition requirements of the TRIMs agreement.Although India argues that the dispute mea-sures can be exempt from the provisions of article 3.8 of GATT1994 and the exceptions to article 20 of GATT1994, the WTO panel and the Appellate Body believe that the controversial measures do not satisfy the above exemption and exceptions.The Chinese government should draw lessons from this case and other WTO re-newable energy trade disputes.When designing measures to support renewable energy industry, we should give full consideration to WTO agreements and award reports, and avoid measures that have been judged illegal by the WTO.
  
  Keyword:solar energy industry; local composition requirements; GATT1994; TRIMs agreement;

太阳能产业
  
  一、案情回顾
  
  为了发展太阳能产业, 2010年1月, 印度实施了“贾瓦哈拉尔尼赫鲁国家太阳能任务” (“国家太阳能任务”) .“国家太阳能任务”的目标是在解决印度能源安全挑战的同时促进生态可持续增长, 为印度应对气候变化挑战的全球努力作出重大贡献。“国家太阳能任务”要建立印度太阳能的全球领导者地位, 到2022年达到20000兆瓦太阳能并网发电能力, 随后印度又将这一目标提高到100000兆瓦。 (1)
  
  “国家太阳能任务”分两个阶段, 若干批次实施。印度政府与每个太阳能开发商签订了长达25年的电力购买协议。随着新批次的实施, 电力购买协议的数量在不断增加:2010-2011年签订28份电力购买协议, 约定购买140兆瓦的太阳能电力;2011-2012年签订27份电力购买协议, 约定购买330兆瓦的太阳能电力;2013-2014年签订47份电力购买协议, 约定购买750兆瓦的太阳能电力。
  
  为了支持印度太阳能企业发展, 印度出台的实施“国家太阳能任务”多项决议中规定了当地成分要求, 太阳能开发商使用的任何太阳能电池和模块必须是印度制造。印度设立了两个国有电力公司---印度国有热电公司 (“NVVN公司”) 和印度太阳能公司。这两个国有企业对印度政府负责属于印度政府机构。太阳能开发商若要与这两个国有电力公司签订电力购买协议必须接受当地成分要求。倘若太阳能开发商未能满足当地成分要求, 国有电力公司有权终止电力购买协议。
  
  实施当地成分要求状况统计表 (2)     下载原表
  
  实施当地成分要求状况统计表 (2)
  
  印度上述支持本国太阳能发展的政策遭到了美国的反对。2013年2月6日和10日, 按照WTO争端解决程序, 美国要求与印度就实施的有关太阳能电池和电池组件措施进行磋商, 美国认为印度违反了《关贸总协定1994》 (“GATT1994”) 和《与贸易有关的投资措施协定》 (“《TRIMs协定》”) 的有关规定。2013年3月20日和2014年3月20日, 美印双方进行了两次磋商, 未能达成一致。2014年4月14日, 应美国要求WTO成立了专家组。2016年2月24日专家组公布报告, 报告指出印度的措施违反了《TRIMs协定》第2.1条和GATT1994第3.4条, 且不符合援引GATT1994第3.8条和第20条j项和d项例外规定。2016年4月20日, 印度就专家组报告中关于援引例外规定的法律问题和法律解释向上诉机构提起上诉。2016年9月16日, 上诉机构发布报告, 驳回了印度的上诉请求。
  
  二、争议措施与《TRIMs协定》相符性分析
  
  专家组对当地成分要求措施 (“争议措施”) 是否违反《TRIMs协定》的分析是按照以下思路进行的, 首先, 争议措施是否属于TRIMs措施;其次, 争议措施要求购买或使用印度企业生产的产品是否属于协定解释性清单1 (a) 中的当地成分要求;最后, 争议措施是否为了获得某种优势而由国内法强制实施的措施。
  
  1. 争议措施属于TRIMs措施
  
  《TRIMs协定》第1条开宗明义地规定其规范对象是“与贸易有关的投资措施”, 因此专家组首先需要确定此案争议措施是不是“与贸易有关”的“投资措施”.
  
  美国认为争议措施是投资措施, 因为它们的目标是鼓励在印度生产太阳能电池和组件。同时美国认为争议措施是与贸易有关的措施, 因为那些措施能够促进购买、销售或使用货物过程中实现当地成分要求。专家组认为美国的观点与印尼-汽车案专家组的观点一致。该案专家组认为投资措施问题要有明确证据证明该措施致力于促进和发展特定行业, 并要有与投资有关的明文规定。 (3) 该案中, 美国声称“国家太阳能任务”目的是鼓励在印度生产太阳能发电设备, 这样的目的是明确体现在相关文件中的, 美国举证了各个批次《最新太阳能并网发电项目选择指南》的目标都规定为“促进在印度制造太阳能设备”, 《最新太阳能光伏并网项目选择要求文件》 (“《选择要求文件》”) (第一阶段第1批次) 也有类似的明文规定。
  
  此外, 专家组还在实施“国家太阳能任务”其他文件中找到了含有当地成分要求投资目标的证据。印度辩解称该份文件仅仅强调了提高生产能力的必要性, 并提出了广泛的建议, 没有规定任何强制性的具体措施实现诸如当地成分要求的目标。但印度承认“国家太阳能任务”力求确保太阳能发电的部分采购来自本国制造的电池和组件, 政府的目的是要激励对电池和组件的生产能力。专家组认为这进一步证明当地成分要求措施应当被认定为是《TRIMs协定》规范的“投资措施”.
  
  专家组认为此案的当地成分要求措施明确规定特定货物的来源, 太阳能开发商只有使用来源于此的货物才有投标资格和参与各个相关批次的“国家太阳能任务”.专家组进一步认为这必然涉及到太阳能开发商后续进货渠道, 由此可以认定当地成分要求措施是“与贸易相关”的, 构成了《TRIMs协定》第1条意义上的“与贸易有关的投资措施”.
  
  2. 争议措施是为了获得某种优势而由国内法强制实施的措施
  
  专家组认为《最新太阳能并网发电项目选择指南》等决议强制要求参与“国家太阳能任务”的太阳能开发商使用印度生产的太阳能电池和组件。因此, 专家组认为当地成分要求措施是要求使用当地企业产品与贸易有关的投资措施, 争议措施明确指向的特定产品为印度本地企业生产的太阳能电池和组件。专家组在得出上述结论后, 进一步分析了争议措施是否为了获得某种优势而由国内法强制实施。
  
  美国认为争议措施是“强制性”的, 实施这些措施就可以获得一定的“优势”.美国指出依据《选择要求文件》提交标书时, 太阳能开发商必须提出实现当地成分要求的具体实施方案, 在第一阶段需要在180天内签订电力购买协议, 在第二阶段 (第1批次) 需要在210天内签订电力购买协议。如果太阳能开发商未能提供具体实施方案定金将被没收。美国认为实施争议措施可以获得的“优势”是太阳能开发商有资格参与投标、与两大国有电力公司签订电力购买协议;获得两大国有电力公司为期25年的银行担保;获得高达总成本30%或者2500万卢比/兆瓦资金援助。
  
  专家组认为印度对实施争议措施能够获得优势的辩解没有说服力。印度认为争议措施不具有强制执行性。专家组认为电力购买协议范本规定了太阳能开发商必须履行的义务, 包括各种技术指标、当地成分要求实施方案等;附加条款规定了未能履行上述义务将会终止电力购买协议以及国有电力公司对太阳能开发商的银行担保。专家组认为履行争议措施是获得优势的必要条件, 太阳能开发商的合同义务以及违约责任都是依据《选择要求文件》设定的, 因此专家组得出结论:争议措施具有强制执行性质, 违反了《TRIMs协定》第2.1条。
  
  三、争议措施与GATT1994第3条规定相符性分析
  
  此案的争议措施除了违反《TRIMs协定》有关, 还涉及到可能违反了GATT1994的相关规定。
  
  1. 争议措施违反了GATT1994第3.4条
  
  关于争议的进口商品和印度的国内产品是否属于同类产品, 美国认为进口产品与当地产品属于同类产品, 印度予以了认同。美国认为争议措施是GATT1994第3.4条意义上的要求, 该要求影响了印度国内太阳能电池和组件的销售、购买或使用。美国的理由是签订电力购买协议的太阳能开发商有合同义务使用印度制造的太阳能电池和组件, 争议措施改变了进口产品与本地产品之间的竞争关系。印度没有提出任何质疑这一因素的论点。
  
  美国认为“国家太阳能任务”规定选择进口太阳能电池和组件的太阳能开发商没有资格参与该项目, 不能履行使用国产货物义务的太阳能开发商不能签订电力购买协议。该规定激发了太阳能开发商使用国产太阳能电池和组件, 导致竞争条件发生改变, 进而损害了美国同类产品的利益。
  
  印度认为仅仅规定监管差别或提供不同的待遇并不一定等于非优惠待遇, 这些审查没有影响进口太阳能电池和组件进入印度的机会。印度的理由有三:其一, 当地成分要求没有适用于所有阶段, 太阳能开发商能够使用事实上也是依靠进口太阳能电池和组件的。其二, 参与国家太阳能计划的所有开发商都获得了同样的优势, 不管其使用的是印度产品还是进口太阳能电池和组件。其三, 进口电池和组件目前拥有印度太阳能电池和组件市场的主要份额。针对印度的第一条理由, 专家组指出印度只是对特定型号的进口太阳能电池和组件给予同等待遇, 其他不同型号的进口电池和组件没有获得优惠待遇, 专家组认为印度的该做法违反了GATT1994第3.4条。针对印度的第二条理由, 专家组认为其未能看到印度赋予印度产品和进口电池和组件同等待遇的相关法律证据, 不能以获得了同等待遇的进口产品掩盖了没有获得同等待遇的其他进口产品。针对印度的第三条理由, 专家组认为虽然进口电池和组件占有印度的主要市场地位, 但GATT1994第3.4条上下文和相关法理都不支持这种论点。印度认为当进口产品通过其他渠道可获得进入市场的机会时, 非优惠待遇是可以忽略的。专家组认为印度这种观点不可接受。[1]
  
  2. 争议措施不符合GATT1994第3.8条a项规定的豁免
  
  印度认为GATT1994第3.8条a项政府采购豁免适用于当地成分要求措施。美国引用加拿大-可再生能源案上诉机构报告指出GATT1994第3.8条a项不适用此案。专家组认为本案与加拿大-可再生能源案有极高的可比性, 该案上诉机构关于GATT1994第3.8条a项的解释适用于本案, 也就是说印度实施的当地成分要求措施不属于GATT1994第3.8条a项规定的可以豁免的情形。另外GATT1994第3.8条a项规定豁免适用于政府机构购买供政府使用、不以商业转售为目的或不以用于生产供商业销售为目的的产品采购。专家组认为当地成分要求措施是对电力采购管理的法律管制, 电力采购是政府机构实施的。专家组认为其无法明确得出结论采购电力是为了政府目的或功能, 但专家组认定印度政府存在着转售电力的行为。
  
  四、争议措施与GATT1994第20条相符性分析
  
  虽然争议措施违反了《TRIMs协定》以及GATT1994第3条, 但印度认为其采取的措施符合GATT1994第20条规定的两种一般例外。
  
  1. 争议措施不符合GATT1994第20条j项规定
  
  专家组认为分析GATT1994第20条j项的逻辑起点是确定争议产品是否属于普遍或局部供应短缺产品。印度认为太阳能电池和组件是GATT1994第20条j项规定的普遍或局部供应短缺产品, 当地成分要求措施的目标是为了从太阳能开发商那里获取电池和组件。专家组认为印度的证据不足以满足印度根据第20条j项提出的举证责任。接着专家组进行了第二步分析, 当地成分要求措施是否涉及获取或分配争议产品。
  
  在GATT/WTO争端解决程序中, 在此之前没有案件涉及GATT1994第20条j项。专家组在解释普遍或局部供应短缺产品时援引了中国-原材料案上诉机构的报告。专家组指出本案与中国-原材料案关于争议产品涉及严重短缺产品的定性有相似之处, 但又不完全相同。在考查历史发展轨迹之后, 专家组认为普遍或局部短缺产品一词的一般含义是指在有关的地理区域或市场中, 产品的供应量不能满足需求的情况。
  
  在阐释了上述短语含义之后, 专家组认为需要解决两个具体解释问题:第一个问题是国内制造能力的缺乏是否等于太阳能电池和模块处于普遍或局部短缺状态。第二个问题是印度短缺的风险是否等同于印度太阳能电池和模块处于普遍或局部供应短缺状态。对于第一个问题, 专家组认为普遍或局部短缺的产品并不是指原产于国内普遍或当地短缺的产品, 而供应一词在国内产品和进口产品之间是中性的, 第20条j项规定的不可能是普遍或局部供应短缺的当地生产的产品。只有当所有来源的产品供应量不能满足有关地理区域或市场的需求时, 该产品才是普遍或局部短缺的。对于第二个问题, 专家组认为只有迫在眉睫的短缺风险才有可能属于普遍或局部供应短缺状态, 依据这个“迫在眉睫”的风险标准, 专家组判定印度未能证明外国太阳能电池和组件供应即将中断的风险。
  
  2. 争议措施不符合GATT1994第20条d项规定
  
  印度认为实施争议措施是合理的, 因为这是为了在遵守国内和国际法义务的同时, 确保生态可持续增长, 同时应对印度的能源安全挑战, 并确保履行其与气候变化有关的义务。印度所指的国际法义务是指《WTO协定》序言、《联合国气候变化框架公约》、《环境与发展里约宣言》以及2012联合国大会通过的“里约+20”峰会成果《我们希望的未来》。专家组认为GATT1994第20条d项所指的法律或条例是指对WTO成员有直接约束力的规则。专家组指出印度没有提供证据证明上述四份国际协议对有直接的法律效力或转化为印度国内法的组成部分。因此专家组认定该四份国际协议不是GATT1994第20条d项意义上的法律或条例。
  
  印度所称的国内法律义务是指《电力法》、《国家电力政策》、《国家电力计划》和《国家气候变化行动计划》等文件所规定的内容。在运用文义解释方法分析后, 专家组得出结论“法律或条例”是指WTO有关成员国内法律制度中具有法律强制力的行为规则, 不包括一般目标。除了《电力法》外, 专家组认定《国家电力政策》、《国家电力计划》和《国家气候变化行动计划》不是GATT1994第20条d项意义上的法律或条例, 同时专家组认为印度未能证明当地成分要求措施确保遵守《电力法》第3节规定的法律义务。最后, 专家组得出结论:印度的争议措施不符合GATT1994第20条规定的一般例外要求。
  
  五、该案的启示
  
  本世纪以来, 世界各国大力扶持可再生能源产业, 各国产业政策的相互冲突导致在该产业领域的贸易摩擦不断涌现。各国对可再生能源产品的反倾销、反补贴调查持续不断。2010年9月至今, 各成员在WTO争端解决机构的申诉可再生能源贸易纠纷案件已有5起。在此类贸易纠纷中涉及到的争议措施包括当地成分要求措施、电价补贴措施、研发支持措施、成品奖励措施以及为了扶持可再生能源产业发展在财政、金融、税收、土地等政策上的倾斜与支持措施。争议措施可能违反GATT1994、《TRIMs协定》以及《补贴协定》等多项协定。从WTO散发的报告可以看出, 当地成分要求措施是各成员实施较多的措施之一, 该措施被认定为违反了国民待遇原则和当地成分要求。电价补贴是各成员偏爱实施的另一措施, 在加拿大-可再生能源案中, WTO没有明确认定此项措施违反WTO规则。为扶持可再生能源产业发展, 各成员实施的财政、金融、税收、土地等政策是否违反WTO规则, 需要具体问题具体分析不能一概而论。中国各级政府在制定扶持政策、设计支持措施时, 应当充分考虑WTO协定以及WTO争端报告的裁决, 避免出台已经被WTO判定违法的措施。
  
  参考文献
  
  [1]赵跃晨, 郭东彦。印度太阳能开发利用的现状与挑战[J].中外能源, 2018 (02) .
  
  注释
  
  1 The Report of the Panel, India-Ndia-Certain Measuresrelating to Solaar Cells and Solar Modules, para.7.1, WT/DS456/R. (24 February 2016)
  2 The Report of the Panel, India-Certain Measures R elating to Solar Cells and Solar Modules, para.7.14, WT/DS456/R. (24 February 2016) .  
  3 The Report of the Panel, Indonesia-Certaina-Sures Affecting the Automobile Industry, Para.14.72, WT/DS54/R. (2 JULY 1998) .
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