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国贸反补贴风险的国内法成因与对策

来源:原创论文网 添加时间:2019-02-01

  摘    要: 我国目前面临的国际反补贴风险日趋增大, 从成因分析, 源于反补贴国家过分滥用贸易救济权和我国各级政府过度滥用补贴政策, 但追究根源又在于我国各级补贴法制的不完善。国际贸易反补贴的国际法渊源《SCM协定》, 既是判决我国各级政府补贴是否合法的根据, 也是国际反补贴风险存在的国际法源。我国现行补贴制度未充分体现国际法精神, 对高新技术和农产品的财政补贴与税收优惠政策不合理, 则是国际反补贴风险存在的国内法源。为此, 应从调整我国补贴政策立法的基本原则, 构建符合国际补贴规则的新技术开发与应用补贴、农业补贴制度等入手, 创新我国应对反补贴风险的国内补贴法制。

  关键词: 补贴; 反补贴风险; SCM协定; 国内法制;

  Abstract: China is currently facing increasing international countervailing risks. The reason is that the countervailing countries abuse trade relief rights excessively and Chinese governments at all levels abuse myriad subsidy policies, but its root cause lies in the imperfection of China's subsidy legal system at various. The source of international law of countervailing measures in international trade is the SCM agreement. It is not only the basis for judging the legality of government subsidies at all levels in China, but also the source of international law for the existence of international countervailing risks. The domestic causes of international countervailing risks are that the current subsidy system in China does not fully embody the spirit of international law, and the financial subsidies and preferential tax policies for high and new technology industries and agricultural products are unreasonable. Therefore, we should innovate the domestic subsidy legislation to cope with countervailing risks by adjusting the basic principles of China's subsidy policy legislation, constructing the new technology development and application subsidies, agricultural subsidy system that comply with international subsidy rules.

  Keyword: subsidy; countervailing risk; The SCM Agreement; domestic legal system;

  一、问题的提出

  补贴与反补贴是一个问题的两个方面。补贴作为政策性优惠, 旨在使补贴对象在竞争中处于有利地位;但受影响者为抵消补贴的不合理影响, 确保本国经济持续、健康发展, 维护公平有序的市场竞争环境, 可能会对某些补贴采取诸如临时措施、征收反补贴税等限制性的反补贴措施。

  目前, 中国已成为反补贴指控的头号对象国。1995至2014年, 我国遭受反补贴调查90起, 其中“双反”调查79例, 主要来自美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国家和地区。我国面临的国际反补贴风险主要表现为:反补贴调查案件数量明显增多、涉案金额不断增加, 适用反补贴关税率持续走高;反补贴调查由单个企业涉及到整个产业层, 甚至已波及所有出口主导行业;反补贴重点领域开始由劳动力密集型产业转向高新技术产业。这不仅给我国相关出口产业、企业造成了极大的经济损失, 对我国国际贸易产生了“从点到面”消极影响, 也严重危害到我国经济结构的调整与政治治理权的自主地位, 严重影响我国各级政府自主性产业政策、发展战略的实施[1]。

  从成因分析, 对华反补贴风险是反补贴国家过度滥用贸易救济权与我国政府补贴政策缺乏法律规范化、透明效果双重因素共同作用的结果。虽然相关国际公约都要求成员国在反补贴调查与裁判中应当履行条约规定的国际法律义务;但各国国内立法, 特别是美国贸易法却严格限制法院对商务部反补贴调查行为的司法审查权。这使美国等国家政府的反补贴调查常常可以在法条模糊的情况下, 直接利用其行政判断或法律推定方式进行反补贴证成, 从而导致对中国补贴的系统性歧视[2]。这需要我们利用WTO争端解决机制等强力对抗美国等国的单边行为, 最大限度地缓解系统性歧视给我国所带来的负面效应。但纵观全局, 导致对华反补贴风险加剧的最根本原因在于后者, 即我国各级补贴法律、政策的不完善, 不规范、不透明。
 

国贸反补贴风险的国内法成因与对策
 

  一方面, 我国加入WTO时曾承诺减少不合理的补贴政策, 并允许进口成员对我国禁止性补贴与可诉性补贴采取反补贴措施。但我国作为一个发展中的大国, 区域经济发展、各行业发展存在严重不均衡, 经济、社会的协调和可持续发展严重依赖政府各种补贴政策和补贴措施的推动。为此, 各级政府纷纷从自身利益和角度出发, 不仅对本地的国有企业、相关高新技术企业和某些劳动密集型企业等需要重点扶持的关键或困难企业, 而且对农、林、牧、渔业等需要扶持的产业和贫困地区进行广泛和数额巨大的直接补贴。这些补贴, 绝大多数属于可诉补贴、甚至禁止性补贴的范畴。这客观上使我国企业在国际贸易中极易遭受较高的国际反补贴风险。

  另一方面, 由于国内各级平行地方政府间存在激烈的竞争关系, 而中央政府又没有出台统一的、系统约束各级地方政府的补贴政策和完善的法律制度, 这势必导致各级地方政府在推行补贴政策激励、调控经济、社会发展时, 往往只根据自身局部利益最大化原则, 专向性地对本地关键性、竞争性企业进行自主补贴, 造成地方补贴政策更加混乱无序、补贴寻租问题突出、资金使用效率较低等问题。这不仅有悖于市场经济的自由竞争原则, 也不符合国际反补贴有关规定, 更不利于经济一体化战略的推进。因此, 对我国面临的日益严重的国际反补贴风险问题, 国人要在正确认识国际反补贴国际法律渊源的基础上, 理性分析其成因, 科学探寻其出路[3]。一方面, 我国应充分利用《SCM协定》等国际规则, 严格限制其他成员国过度滥用国际贸易救济中的反补贴行政调查权与司法裁判权;另一方面, 我国应在遵守反补贴国际义务的前提下, 完善国内法制, 多措并举, 积极应对国际对华反补贴风险。

  二、国际对华反补贴风险的国际法律渊源

  目前, WTO《国际补贴与反补贴措施协定》 (SCM协定) 是国际反补贴的主要法律依据, 也是判决我国各级政府补贴是否合理、是否合法的根本依据。

  1. 补贴质与量的界定

  补贴是政府直接或公共机构间接提供的实质性财政资助等受益, 包括财政补助、税费减免、借贷扶持、价格优惠、收入支持等形式。在欧美, 财政直接补贴以外的受益额的确定原则为:对折旧型固定资产的补贴额, 依折旧原则分期进行计算确定;对非折旧型固定资产的补贴额, 采取将其视为政府无息贷款的方式计算确定;对与固定资产无关的补贴额, 则依据企业实际受益额加以确定。具体而言, 贷款资助是低于市场可比商业贷款利息支付额部分;股本资助应为与私人投资商通常的投资做法不同的部分;贷款担保资助为低于可比商业贷款保费额部分;提供商品或服务资助为低于市价的利益。商品购买资助为高于市价的收益。依照上述原则与方法, 将各种补贴额度平均分摊到每一个受补贴产品上, 计算确定每种产品的补贴幅度。

  2. 反补贴范围的界定

  根据补贴的国际法律地位, SCM协定将补贴分为禁止性 (红色) 补贴、可诉性 (黄色) 补贴和不可诉 (绿色) 补贴三大类别, 其理论上糅合了贸易扭曲学派和贸易损害学派的观点, 是二者的混合。由于禁止性补贴与可诉性补贴的专向性特征, 有违市场公平竞争的原则, 在国际反补贴中可以通过征收反补贴关税的方式进行抵消, 因而又被称为可抵消性补贴。

  禁止性补贴通常包括比较直接专向地针对产品出口或进口替代事项进行的补贴, 主要包括出口产品增值税实行“免、抵、退”政策、鼓励出口销售的补助、外贸出口增长奖励及中小企业国际市场开拓补贴等。由于该补贴是一项直接冲击国际贸易公平竞争秩序的不公平贸易行为, 因而协定严格禁止专向性鼓励补贴。但SCM协定明确:“对出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税, 或免除数量不超过增加数量, 不得视为补贴”。

  可诉性补贴通常是指成员国在一定条件、一定范围、一定幅度内可以实施的, 但不能对其他成员国的经济利益造成明显不利影响的专向性补贴, 导致补贴国拥有多于世界市场公平份额的竞争结果。反之, 受损成员国对使用此类给其经济利益造成明显不利影响的可诉性补贴的成员国提起反补贴申诉。

  不可诉补贴, 通常是指对国际贸易影响不大, 成员国不能实施反补贴, 且不能诉诸争议解决机构解决的非专向性补贴。

  一项补贴是否可以通过征收反补贴关税进行抵消, 本质上看该补贴是否具有专向性, 而该专向性的判断通常采取实质性标准。只要实质上存在将补贴获得明确限于特定产业或企业的做法, 就可认定为专向性行为, 应予以限制;如只对获得补贴的主体资格和数额规定客观标准或条件的补贴方式则不应受到限制;由得到授权的各级政府制定或改变普遍适用税率的情形, 不应被视为专向性补贴。

  3. 农业补贴的特别界定

  国际农产品市场逐步实行非关税措施关税化, 将非关税措施转换成“等量关税” (构成“混合关税”) , 对农产品贸易进行单一的关税限制, 通过对混合关税实行关税减让, 保证最低市场准入, 对配额内农产品适用低关税, 对超配额农产品适用较高关税。对发展中国家的国内农业补贴原则上要求削减国内支持总量。除政府一般性开支、粮食储存补贴、粮食援助补贴、农业灾害补贴、结构调整投资补贴、地区发展补贴等绿色补贴不需减让外, 其他黄色补贴中的价格支持、贷款优惠、面积补贴、牲畜数量补贴、种子肥料补贴等, 因其能够产生贸易扭曲而需要减让, 对农业出口的补贴要限制幅度与补贴范围扩大。

  4. 反补贴税的征收条件

  缔约国只要认定存在专向性补贴与实质性损害及其因果关系存在, 就可对他国特定进口产品征收反补贴关税。SCM协定规定, 任何缔约国都不得利用补贴, 对其他成员国的贸易利益造成损害其国内产业、取消或妨碍其依约享有的利益及严重妨碍其利益实现等不利性影响。严重妨碍通常指对某项产品总额超过5%的从价补贴;弥补某项产业或企业所遭受的经营亏损的补贴;直接债务豁免即免除政府债权或以补贴抵消债务。

  三、国际贸易反补贴风险的国内法制原因

  由于我国政府补贴政策不断拓展, 补贴设置依据不明、差异较大、补贴标准不合理、相关法律冲突大、国际反补贴风险升高等问题也逐步暴露出来。

  1. 我国现行补贴制度没有充分体现国际法精神

  我国目前的补贴现状, 未能充分体现国际立法精神, 即禁止性补贴依然存在、可诉性补贴幅度超标和不可诉补贴范围受限。为此, 应针对不同情况具体分类分析, 以便得出一个全面系统的科学判断[4]。

  (1) 少量禁止性补贴措施没有严格调整落实到位

  我国入世后按承诺较大幅度修改了补贴优惠措施, 各项进出口直接流转税优惠 (出口产品退税、购买国产设备补贴、设备进口税费减免、进口原材料免税、出口信贷支持) 措施基本取消;新《企业所得税法》使税收优惠 (所得税的抵、免、退;初期所得税减免;利润再投资所得税返还;地方政府所得税减免等项目) , 不再具有特定专向性和推动企业产品出口的激励动机。但一些地方政府对所属企业的不当补贴政策措施还包括一些出口税收优惠、出口导向性补贴 (出口补贴、贸易补贴、出口退税、信贷贴息、担保补贴、保险补贴、拓展补贴、名牌补贴、认证补贴、土地使用费用减征等) , 这些政策容易被认定为禁止性补贴行为。各级政府给予高新区、经开区或经济特区等区域性出口导向企业, 或某些行业或国有企业的流转税、企业所得税及产品成本或费用的各种补贴, 其中部分就属于SCM协定中禁止性补贴。如增值税出口退税被认为是以政府放弃收入的方式提供给指定地理区域、特定企业的专向补贴, 有禁止性补贴之嫌, 应当尽快取消。

  (2) 一些可诉性补贴优惠没有严格限定适用条件

  为了推动我国战略性产业的均衡协调发展, 各级政府根据产业结构优化的实际需要, 配置了一些产业发展优惠激励机制, 但这些措施应当有一定的限制条件, 突破了限制标准就可能构成可诉性补贴。如地方政府鼓励企业投保出口信用保险保费扶持的补贴超过10%-50%的保费标准等, 都需要进行系统调整。按照美国的标准, 企业只要从中国政策银行、国有银行甚至是其他银行获得的贴息优惠贷款, 都是可诉性补贴。这些补贴虽不直接以出口实绩为目的, 但可能影响市场竞争能力, 因而被认为是可诉的。对于银行贷款优惠幅度的计算问题, 美国通常不使用中国银行贷款数据来确定恰当的贷款利率, 而通过选择第三国贷款利率或采用多国银行贷款利率的平均值确定我国贷款利率优惠幅度, 这会导致不公正地判断补贴的存在及认定较高的补贴幅度。

  (3) 不可诉补贴使用不充分且缺乏明确的依据、范围与标准

  不可诉补贴主要涉及农业补贴与科研补贴、贫困补贴、环境补贴等, 除了符合非专向性原则要求外, 没有明确的不可诉法律依据。协定原本对科研、扶贫、环境补贴作了明确规定, 但对到期后如何对待没有形成一致意见。我国也没有充分利用这一原则, 导致我国整体研究与开发投入不足, 拉大了我国与发达国家创新和竞争力的差距。

  2. 我国高新技术财政补贴与税收优惠政策的问题

  (1) 我国高新技术产业发展补贴政策作用没有充分发挥

  一是对新技术研发补贴力度不足, 研发费用补贴占比较低, 导致新技术产品成本较高、推广应用较难。在一个项目新技术开发研究初期, 依靠企业的自有资金很难进行深度的技术研发与应用推广, 需要政府对新技术研发给予较高水平的补贴支持。二是对新产品的消费应用推广补贴不够, 新产品开发应用初期的价格相对传统产品而言, 往往高得难以接受, 需通过补贴方式来降价推广应用, 目前这样的补贴力度与国外相比明显偏低。三是对新技术应用的配套条件财政补贴力度不足, 难以迅速在全国范围内形成完善的配套设施。四是创新补贴政策存在地方与中央补贴之间, 各部委补贴之间缺乏协调, 有可能导致补贴总额超过SCM协定规定的上限, 形成可诉性补贴。

  (2) 我国高新技术产业发展的税收优惠政策存在诸多问题

  首先, 企业所得税的相关优惠政策不仅对科技进步的促进较为有限, 未发挥应有作用, 且对高新技术产业的税收减免和行业税收优惠有可能被认定存在专向性补贴, 引发反补贴诉讼;同时, 对急需进行技术改造、技术转型升级的企业及正在进行科技开发的活动却缺乏激励, 未发挥税收应有“相机抉择稳定器”功能和对经济的调节作用。其次, 过分依赖区域税收优惠和产业税收优惠政策, 不利于高新技术产业的结构调整和优化升级, 也容易招致反补贴调查。这一方面表现为高新技术税收优惠主要体现在经济特区、高科技园区和经济技术开发区内, 对区域税收优惠依赖过大, 既不能体现我国产业政策的方向, 也影响产业结构的优化、调整, 还极易导致税收优惠的不公平;另一方面, 这也与国际社会区域税收优惠向落后地区转变、产业税收优惠向营造支持创新创业环境优惠转变的发展趋势明显不符。再次, 在优惠方式上, 过分依赖直接税收优惠影响高新技术产业发展。据统计, 我国有超过95%的项目采取直接优惠, 多通过减免税、优惠税率等直接形式, 强调事后减免、事后利益让渡, 在引导企业事前进行科研开发、技术革新和转型升级方面的作用较差。而间接优惠, 则属于税前优惠, 注重事先的税基调整, 多采用税收抵免、加速折旧、加计扣除、亏损结转及税前列支等措施来调低税基, 可激励企业采用先进技术和加强科技开发, 推动产业升级。但目前我国的间接税收优惠项目比例不足5%, 明显偏低。

  3. 我国农业产品财政补贴与税收优惠政策的问题

  依据WTO《农业协议》的规定, 各成员国在农业 (林业、畜牧业) 补贴方面可根据不同情况, 逐步放开“绿箱补贴”政策、削减“黄箱补贴”政策和限制“蓝箱补贴”政策。但我国农业补贴存在总体适用范围偏小问题。其中“绿箱补贴”仅使用了六类措施, 剩余半数政策基本没有充分利用;“黄箱补贴”存在着补贴范围过宽、重点不突出 (未集中于优质品种、主产区、优势生产者) 等问题;而“蓝箱补贴”则尚未实行, 加之财力有限, 补贴资金时常不到位或被挪用等, 难以充分发挥农业补贴的功能和作用。

  同时, 我国农业补贴过分偏重流通环节补贴, 特别是价格补贴, 忽视对生产环节的补贴, 这明显违反了绿色补贴至上的原则;目前较多采用的以提前支付方式进行种粮面积直补、良种补贴和农机具购置补贴等, 无法保障专款专用, 影响国家粮食安全和农业的持续健康发展。

  最后也是最重要的是, 我国尚没有将农业补的财政补贴和税收优惠政策法律化、制度化, 未制定专门的农业补贴法, 形成较完善的农业补贴法律体系;不仅农业补贴立法散见于《农业机械化促进法》《农业技术推广法》《农业法》《渔业法》等法律法规中, 且内容陈旧、补贴措施单一, 致使我国目前农业的财政补贴和税收优惠政策, 存在补贴目标短视、方式模糊、对象随意、金额滥用、程序不透明等诸多问题。

  四、我国应对反补贴风险的国内补贴法制创新

  1. 中国政府补贴政策立法调整的基本原则

  (1) 根据狭义财政补贴的本质特征, 构建财政补贴立法纵横构成体系

  由于财政补贴是政府为了实现特定的政治经济调控目标, 向承担特定市场风险、推动支柱产业发展、受到价格背离损失、积极投身公益事业的企业或个人提供的一种补偿。因此, 财政补贴立法横向的立法体系也应当由承担特定市场投资风险的农业发展补贴立法、推动支柱产业超常发展的科技创新补贴立法、受到价格政策背离影响的经营亏损补贴立法和从事公益救济事业的扶贫环保补贴立法等构成, 通过科学确定政府补贴分类管理模式, 强化对具体项目的分类规范指导, 提高补贴政策的科学合理性, 减少国际反补贴风险。

  纵向角度看, 狭义的财政补贴法本质上属于财政预算支出法的范畴。因此, 财政补贴立法要受到预算法调控目的及其调控原则的有效约束, 其立法内容应当明确补贴主体及其权责, 补贴范围、结构和方式, 补贴项目与设置程序, 补贴对象与数量决定, 补贴预算与拨付、补贴使用与监管、法律责任等要素。此外, 在WTO规则下还可通过合理运用国内贸易救济法律措施对等报复有关国家反补贴制裁。

  (2) 补贴依据应逐步从政策性文件向法律性文件转变, 从不合约的违规性补贴向不可诉的合理性补贴转变

  面对我国补贴政策极易遭受他国指控的现实情况, 应当由权威立法机构及时进行补贴立法, 尽快完善各类补贴制度体系, 及时依约调整各类补贴政策。要坚决消除各种形式的出口实绩导向的禁止性补贴;严格把握可诉补贴的界限与形式;控制好非专项性补贴的适用力度;积极探索和充分利用包括环境保护补贴、研究和开发补贴、贫困地区补贴等在内的不可诉补贴, 推动经济社会发展。补贴规制目的是使可诉补贴转变为不可诉补贴。为此, 各级政府要对现行的补贴政策、优惠措施进行全面清理, 分门别类, 搞清楚哪些属于禁止性补贴, 哪些属于可申诉补贴, 哪些属于不可申诉补贴, 并根据WTO规则及时调整, 制定出既合理合法, 能避免反补贴风险, 又切实可行且行之有效的补贴清单。要积极学习和借鉴发达国家的补贴做法和成功经验, 逐步扩展竞争性补贴适用的对象、行业和区域范围, 促进经济组织内部各企业的公平竞争, 使补贴项目更贴近于不可诉补贴[5]。

  (3) 补贴方式应逐步由地方政府向中央政府转移、由直接补贴向间接补贴转移、由出口绩效补贴向科技创新补贴转移

  一要由地方政府向中央政府转移。由于地方政府补贴比较分散、难以通过立法进行系统约束, 应当通过补贴立法强化中央政府的补贴设置规则和运行程序, 限制地方政府随意提供补贴, 明确规定补贴选用条件、补贴标准、决策程序, 用制度约束来保证地方补贴的合理使用。中央政府应当经常评估地方政府的补贴绩效果、权衡利弊, 保障地方补贴社会福利最大化。二要由直接补贴向间接补贴转变。直接补贴, 顾名思义是政府行为涉及资金直接转移的补贴, 主要包括财政贴息、税收优惠以及财政专项资金补贴等。间接补贴是指政府为其生产经营与开展服务提供的实质性补助, 或由政府提供资金、资源转向提供服务或购买第三方服务。为规避反补贴风险, 要尽力扩大间接补贴的适用范围和力度, 尽最大可能地规避直接补贴的专向性禁忌, 防止贸易扭曲。三要使补贴规制内容由出口绩效补贴向科技创新补贴转移。不断强化国有企业向出口企业提供的能源和原材料价格市场化决定机制;严格控制各级政府向出口企业提供补贴性土地使用权;严格限定国有商业银行以“公共机构”身份向出口企业提供优惠贷款;充分利用科技创新补贴的不可诉性, 通过设立地区创新基金实施普遍性创新研发补贴措施。

  2. 面向国际规则构建高新技术开发与应用补贴

  科学制定高新技术研发、生产和消费方面的补贴和税收优惠激励政策, 构建从研发到生产再到产业应用各个环节优惠支持体系, 推动高新技术产业发展。

  (1) 加强科技创新、加快科技进步的补助力度, 积极推进高新技术产业发展

  合理利用WTO制度空间, 制定国内科技补贴政策, 一要认真分析现有科技发展补贴法律法规, 尽快制定实施细则及其配套政策体系, 充分运用绿色政府采购结构倾斜结构推动科技发展, 避免使用出口补贴、进口替代补贴等被明确禁止的补贴, 削减直接补贴面临的法律风险。二要构建事先评议、事中预警机制, 加强技术创新补贴政策的统筹协调和及时调整。三是要合理利用“创建市场”的补贴思路。在高新技术的产业初创期, 要适度给予竞争前研究补贴和资助, 特别是加大包括但不限于外购研究成果、技术知识、专利等在内的企业研究活动咨询和等效服务费用的补贴;产业成熟期, 高新技术产业能通过技术研发, 克服产品的环境正外部性, 独立自主开展竞争, 吸引投资时, 政府就应适时退出, 既防止企业为获取资助开展恶性竞争, 又避免企业获取额外利益而被认为是补贴。四是要实行普惠制和竞争性的补贴政策, 贯彻落实非歧视原则, 对内资外资同等对待, 让符合条件的所有企业都能获得补贴, 尽可能地避免专项性补贴风险, 以更好地实现补贴目标。五要改变以往直接补贴的做法, 转而采用间接补贴, 通过减少企业生产成本的方式来给予补贴。加强对产学研联盟、技术研究机构或服务平台 (创新联盟、研究中心、实验室、孵化平台、产业园区、开发区等) 建设、技术开发应用项目 (技术攻关、引进消化、创新推广、应用服务) 、技术创新人才引进进行奖励性补贴。

  (2) 完善技术创新及推广应用的税收优惠政策, 建立有利于营造创新创业环境的税收优惠体系, 促进高新技术产业升级与发展

  一是要尽可能避免采用税收直接优惠, 积极构建以包括税收抵免、加计扣除、亏损结转、加速折旧等在内的间接优惠为主的科研开发税收激励政策体系, 通过采取固定资产加速折旧, 允许税前大幅度列支科研开发费用和风险准备金, 加大研发费用加计扣除政策的力度及受惠面, 为企业进行技术创新投资分散风险。二是要加大技术创新的税收激励, 出台有利于创新创业的税收优惠政策, 促进结构调整和产业升级。要根据技术创新不同阶段实施不同的增值税优惠政策:技术研究开发初期, 对符合技术开发与应用条件的主体 (在从事技术研发、技术转让以及技术咨询服务业务、产品初始销售阶段) 实施增值税免征的优惠政策;当技术创新及其应用获得重大突破后, 实行按比例减征的优惠政策;当技术产业应用成熟后, 优惠政策逐渐退出;要根据特定对象适当降低新技术企业享受所得税优惠种类、适用条件、认定标准;要更注重对基础性较强和应用性较广泛的技术研发和创新提供税收优惠与支持, 减少对个别产业的扶持性优惠。三是要及时修订与WTO规则不符的税收优惠措施、税收法律法规, 使其符合WTO规则, 消除反补贴隐患。

  3. 面向国际规则加大农业补贴政策改革力度

  (1) 加快农业补贴从政府政策向国家法制化转变

  要在整合现有法律规范, 制定《农业保险法》《农业自然灾害救助法》《农业补贴基本法》等法律法规的基础上, 构建我国较为完善的农业补贴法律制度体系, 将农业补贴的政府责任法律化、制度化。农业补贴立法要以保障国家粮食安全、农业持续健康发展为基本目标;要妥善处理财政补贴与市场调节的关系;要结合国情与公约, 明确农业补贴目标与对象、工具与标准、条件与程序。此外, 还要强化契约理念, 运用行政合同, 在农业生产者与地方政府之间缔结公法契约, 即签订农业补贴协议, 加强农业补贴契约化的推广应用, 明确国家对种粮的制度和资金支持义务, 督促种粮主体履行好种足粮、种好粮的合同责任。

  (2) 将农业补贴从流通领域的农产品价格补贴转向生产领域的农业生产者直接补贴, 由“普惠制”转向“差别制”

  当前我国农业补贴的重心已由流通环节向生产环节、由消费者向生产者转变, 应尽快建立和健全价格支持、直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的补贴政策框架。农业补贴方式要从目前所谓的“四补贴”和“托市政策”的“普惠制”转向“差别制”。要按照“谁多种粮食, 就优先支持谁”的原则, 向粮食主产区、优势产区和优势经营及服务主体倾斜, 以增强农产品的国际竞争力[6]。要在整合农业“三项补贴”的基础上, 以绿色生态为导向, 完善农业支持保护补贴。

  (3) 将农业补贴的“黄箱”政策支持更多地转变为“绿箱”政策支持模式

  近年来, 我国各级政府财政收入不断增加, 这为我国农业补贴政策支持模式的转变奠定了财力基础。因此, 要根据现有财力, 适度拓宽“绿箱”补贴政策的适用范围, 进一步加大包括政府一般服务、粮食安全储备、国内粮食援助、自然灾害救助、生态环境保护、地区发展援助等在内的现有六类“绿箱”补贴政策的支持力度。要在将三大粮食作物 (水稻、玉米、小麦) 制种纳入农业保险补贴的基础上, 以政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进为原则, 支持农业保险多样化, 扩大农业保险的适用范围, 健全包括种植业保险、养殖业保险和森林保险等在内的政策性农业保险制度, 分散农业风险。要抓住时机, 建立既符合国际农业补贴规则, 又能有效支持农业可持续发展的农民收入支持 (如不挂钩补贴) 体系, 农业信息服务、市场营销服务支持体系, 通过农民退休计划、资源停用计划、投资援助等扩大农业结构调整援助的范围、加大对其援助的幅度。同时, 目前也要注意及时调整和利用好三成可用的“黄箱”补贴政策, 构建以主要农产品价格支持为核心的补贴政策体系, 推动农业产业发展。最后, 可通过限产计划下的“蓝箱”政策保护, 我国某些已生产过剩的农业产品。

  参考文献:

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  [4]杨荣珍.国外对华反补贴现状及中国补贴政策分析[J].国际经贸法规, 2011 (3) :67-71+82.
  [5]杜越, 孙加燕.论我国补贴制度的完善——基于中美反补贴争端视角[J].江苏大学学报 (社会科学版) , 2010 (2) :89-92.
  [6]华国庆.我国《农业补贴基本法》立法研究[J].安徽大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (1) :112-120.

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