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我国贸易救济中反倾销反补贴措施完善

来源:原创论文网 添加时间:2018-09-07

  摘要:尽管多哈回合谈判中多数成员方支持在未来WTO反倾销法修订时引入“从低征税”的强行性规则,但欧盟作为长期在贸易救济中推行“从低征税规则”的成员方,在最近贸易救济改革方案中却提出了附条件弃用“从低征税规则”,折射出了多哈回合反倾销谈判推行人强行性。事实上,欧盟贸易救济“从低征税规则”并非证明其贸易救济工具叠加使用合法性。欧盟弃用“从低征税规则”有其深刻的国际国内原因。我国应当认真研究欧盟“从低征税规则”及其在对华贸易救济工具叠加使用中的新特点,进一步明确我国在多哈回合反倾销谈判中支持强行性“从低征税规则”的立场,并在适当时机对我国贸易救济中的“从低征税规则”进行修订完善。

  关键词:欧盟; 贸易救济; 从低征税; 反倾销; 反补贴;

反倾销反补贴

  长期以来,欧盟在贸易救济中推行“从低征税规则”(lesser duty rule)一直被认为是其温和适用贸易救济措施的证明。但是,最近欧盟委员会公布的《贸易救济规则适应欧盟经济需要的现代化方案》(简称《方案》)试图对实施了近20年的贸易救济规则进行大范围修订,其中一项重要内容就是附条件弃用“从低征税规则”。虽然欧洲议会对欧盟委员会的《方案》作出较多修改后加以通过,但对于进一步扩大了部分取消低税率原则的适用范围、试图大幅度提高反倾销及反补贴税率的修订并未能弥合欧盟内部的分歧,欧盟理事会最终否决了《方案》。因此,欧盟在贸易救济中是否要废除“从低征税规则”也有了明确结论。然而,“从低征税规则”作为多哈回合反倾销谈判的焦点和最受关注的议题,由于美国的反对,在《反倾销协定》修订时引入强行性“从低征税规则”困难重重,所以,反思欧盟弃用“从低征税规则”的“反复”,认清多哈回合反倾销、反补贴谈判的大势和难点,对于完善我国贸易救济“从低征税规则”和维护我国的外贸利益具有十分重要的意义。

  一、贸易救济从低征税的涵义及特征

  反倾销“从低征税规则”是指反倾销调查中根据倾销幅度(dumping margin)和损害幅度(injury margin)中较低者作为反倾销税率确定和反倾销税征收的标准。反补贴“从低征税规则”是指反补贴调查中,在足以消除补贴对进口国产业损害的前提下,以补贴额和损害额两者低者作为征收反补贴税的标准。可见,广义的贸易救济“从低征税规则”是指进口国贸易救济主管当局在决定反倾销税或反补贴税的税率时,根据倾销幅度和损害幅度或者补贴幅度(margin of subsidy)和损害幅度中较低的标准加以确定。狭义的贸易救济“从低征税规则”仅仅指按照损害幅度征税的情形。

  在反倾销、反补贴合并贸易救济调查案件(简称“双反”案件)中,贸易救济“从低征税规则”的实施,则要求计算出进口产品的倾销幅度(倾销幅度中应当扣除因出口补贴而增加的部分)、补贴幅度、损害幅度(倾销和补贴共同导致的损害),根据三者中的较小者为确定最终的反倾销率和反补贴率。

  关于“从低征税规则”的法律依据,国外有学者直接将WTO《反倾销协议》第9.1条称为“从低征税规则”,WTO《补贴与反补贴措施协议》第19.2条则被认为是反补贴“从低征税规则”的直接依据。根据上述法律条文的内容,WTO框架下的“从低征税规则”具有如下特征:

  一是从性质上看,“从低征税规则”仅仅是WTO赋予成员方可以自由裁量的一个“建议性”条款,并未赋予成员方强行性义务,也即,WTO成员方有权自行决定是否适用“从低征税规则”,成员方可以选择从低征税,也可以不适用从低征税,贸易救济实践中“从低征税规则”的贯彻完全是成员方基于国内法提出的“律己”要求。

  二是WTO规则中的从低征税应从前述“从低征税规则”涵义的狭义层面进行理解,即仅仅指按照损害幅度征税的情形,与前述“根据倾销幅度和损害幅度或者补贴幅度和损害幅度中较低的标准加以确定”的广义理解并不相同。

  三是WTO框架“从低征税规则”中并没有损害幅度和补贴幅度的定义,《反倾销协议》和《补贴与反补贴协议》中的“足以消除对国内产业的损害”可以与损害幅度作同等理解,《补贴与反补贴协议》中的“补贴的全部金额”可以理解为与补贴幅度相对应的计算结果。

  四是WTO未对“从低征税规则”的具体程序和透明度提出要求,在损害幅度的计算方法、补贴金额的计算方法、以及透明度和公开性等方面完全由WTO成员方自行决定。这些规则的缺失在实践中为出口国质疑进口国贸易救济当局在反倾销中适用“替代国标准”、在反补贴中适用“外部基准”时“从低征税规则”的公平性和合理性留下了空间,也使得“双反”案件中从低征税是否当然能够避免“重复计算”和“双重救济”(double remedies)增加了贸易救济调查机关自我证明的难度。

  五是决定反补贴“从低征税”时,WTO规则中明确了建议建立程序以允许国内利害关系方因征收反补贴税可能受到的不利影响而提出交涉,有关主管机关应当对其利益予以适当考虑,而在决定反倾销“从低征税”时,WTO规则却并未明确也需要建立类似的程序,尽管在贸易救济实践中主管当局一般也会建立类似的程序。

  二、欧盟贸易救济从低征税的法律渊源及特征

  《欧盟反倾销条例》第7.2条和第9.4条规定了反倾销“从低征税规则”,明确了反倾销税数额以不超过倾销幅度为原则。但如果消除对欧盟产业的损害仅征收比倾销幅度小的税额就能达到效果,则实际征收的税额应当以比倾销幅度小的损害幅度进行确定。《欧盟补贴与反补贴条例》第12条和第15条规定了反补贴“从低征税规则”,明确了反补贴税数额以不超过补贴幅度为原则,但如果消除对欧盟产业的损害仅征收比补贴幅度小的税额就能达到效果,则实际征收的税额应当以比补贴幅度小的损害幅度进行确定。可见,文义上欧盟贸易救济“从低征税规则”实质上就是按照“损害幅度”征税。关于“损害幅度”的计算,欧盟《96/384条例》第3.3条明确了依据进口产品与欧盟同类产品相比较而削价或者低价的水平来计算损害幅度的“削价法”(price undercutting method)和“低价法”(Price underselling method)两种计算方法。与WTO框架“从低征税规则”相比较,欧盟贸易救济“从低征税规则”具有如下特征:

  一是从性质上看,欧盟贸易救济“从低征税规则”并非“建议性”条款,而是一项具有强行性义务的规则,这与WTO框架“从低征税规则”只是赋予成员方选择使用的要求形成了鲜明的对比。长期以来,欧盟贸易救济中强制推行“从低征税规则”一直被认为是其贸易救济措施温和性和公平性的佐证,甚至在“双反”案件中,欧盟也一再声称因为其实施了“从低征税规则”,因而可以避免既征收反倾销税又征收反补贴税而导致的“重复计算”和“双重救济”的不公平性。

  二是欧盟贸易救济“从低征税规则”的条文中仅仅规定了按照损害幅度征税,其基本的前提是损害幅度必须低于倾销幅度或者补贴幅度。如果出现倾销幅度或者补贴幅度低于损害幅度的情形,欧盟贸易救济实践中也确立了按照较低的倾销幅度或者补贴幅度征税的原则。例如,“欧盟与中国葡萄糖酸钠反倾销案”贸易救济调查机关将山东凯盛生物化工有限公司的倾销幅度计算为5.6%,损害幅度计算为29.7%,但仍然按照倾销幅度将反倾销税率确定为5.6%。显然,欧盟的这种贸易救济措施超出了WTO《反倾销协议》第9.1条的要求。欧盟贸易救济“从低征税规则”的条文中也没有明确的规定,因为在损害幅度为29.7%的情况下,基于形式上的理解,理论上足以消除对国内产业的损害需要征收29.7%的反倾销税,但由于倾销幅度小于损害幅度,欧盟的贸易救济实践中仍然坚持“从低征税”。

  三是欧盟贸易救济“从低征税规则”规定了“削价法”和“低价法”两种计算损害幅度的方法,以国内法的形式对WTO框架“从低征税规则”中关于如何确定较低税明确了具体的计算办法。这两种方法在贸易救济实践中运用频率都比较高,例如,2010年“欧盟中国铜板纸反倾销案”和次年的“欧盟中国玻璃纤维网格织物反倾销案”,欧盟贸易救济调查机关就分别采用了“低价法”和“削价法”计算损害幅度。

  三、从低征税与欧盟叠加贸易救济工具合法性的关系

  在贸易救济工具叠加使用的“双反”案件中,实施“从低征税规则”的合理性和积极意义毋庸置疑。一方面,由于同一产品的倾销行为和补贴行为给进口国国内产业造成的损害是同一的,如果倾销幅度与补贴幅度之和大于损害幅度,对于进口国而言,按照损害幅度征税使得出口国的不公平贸易行为造成的损害已经因此得以抵销,此时的进口产品已经不会再对进口国的国内产业造成损害,其合理性和积极意义在于既解决了产业损害问题,又使得进口产品及其国内相关产品在一个较低的价位上,对于消费者和下游用户而言也是有益的。对于出口国而言,被进口国实际征收的税额低于按照倾销幅度及补贴幅度的反倾销税及反补贴税之和,其避免了不必要的损失,对其出口产品造成的影响最小,因而也是合理的。另一方面,如果倾销幅度和补贴幅度之和小于损害幅度,依照倾销幅度及补贴幅度之和的标准征收反倾销税及反补贴税的合理性在于,从直接因果关系的角度看,这种贸易救济行为已经解决了因为倾销和补贴造成的损害,超过倾销幅度和补贴幅度的损害严格意义上并非由于倾销或者补贴所致。但需要指出的是,在进口国贸易救济当局无法证明该等税收的征收是否存在“重复计算”和“双重救济”时,在倾销幅度和补贴幅度之间再选择其一低标准者征税,笔者认为也是合理的,除非进口国贸易救济当局能够证明该等税收的征收不存在“重复计算”和“双重救济”。

  “从低征税规则”与贸易救济工具叠加使用合法性的关联在于,从低征税是否能够避免或消除被WTO争端解决机构(简称DSB)在“双反”案件中裁决为非法的“重复计算”和“双重救济”。在2011年5月DSB裁决的“欧盟对中国出口欧盟铜版纸反倾销反补贴措施案”中,欧盟认为其实施了“从低征税规则”,就无需再考虑“重复计算”和“双重救济”问题,因为“从低征税规则”的实施已经事实上避免了“重复计算”和“双重救济”。很显然,欧盟已经将“从低征税规则”作为贸易救济工具叠加案件不具有“重复计算”和“双重救济”后果的抗辩理由,也即,欧盟认为,只要实施了“从低征税规则”,“双反”案件中就不再需要证明是否存在“重复计算”和“双重救济”。

  客观而言,作为一个事实问题,适用“从低征税规则”的合法性有待欧盟贸易救济机关在个案中加以证明。在“双反”案件中,虽然实施“从低征税规则”有可能避免“重复计算”和“双重救济”,但两者并不能完全画上等号,“从低征税规则”并非证明其贸易救济工具叠加使用合法性的充分条件

  从DSB裁决的贸易救济工具叠加使用争端看,“重复计算”和“双重救济”相当程度上已经演变成为一个举证责任分配的问题,因为要证明在“双反”案件中不存在“重复计算”和“双重救济”是一个十分复杂的技术性问题。事实上,从技术层面以明确的方法具体证明不存在“重复计算”和“双重救济”,与从法理上由于适用了“从低征税规则”而推论不存在“重复计算”和“双重救济”的要求并不能等同。由于DSB在已经裁决的“双反”案中将是否存在“重复计算”和“双重救济”的举证责任分配给了进口国贸易救济调查当局,所以,适用“从低征税规则”是否导致不存在“重复计算”和“双重救济”的结果必须在个案中由进口国贸易救济调查机关加以证明。如果进口国贸易救济调查机关无法证明“双反”案件中是否存在“重复计算”和“双重救济”,意味着“双反”案件中存在“重复计算”和“双重救济”的可能性无法排除。

  尽管单纯的反倾销案件或反补贴案件中分别适用“从低征税规则”具有公平性和合理性。但是,在“双反”案件中,即便对于反倾销和反补贴程序中都分别适用“从低征税规则”,也并不能绝对保证“双反”措施的公正性。因为“双反”调查虽然是两个案件,但这两个案件指向的调查对象却是同一的,这就决定了反倾销税和反补贴税即便都是低税,但仍然不能完全排除这两个低税之间没有“重复计算”和“双重救济”。

  理论上,进口国调查机关实施“双反”调查基于同一产品由于出口国的补贴极是推动产品倾销动因的前提,如果该补贴被倾销完全吸收,则仅发起反倾销调查即可,但是,如果同一产品倾销不是补贴所导致,且该产品事实上又接受了WTO规则禁止的补贴,则必须既反倾销又反补贴。可见,在补贴被倾销完全吸收的情形下,此时只需要征收反倾销税,无所谓在反倾销税和反补贴税中选择“从低征税”的问题;在倾销不是补贴所导致的情形下,在反倾销和反补贴调查中分别适用“从低征税规则”具有公平性是不言而喻的。但是,如何证明补贴是否被倾销完全吸收,或者证明倾销不是补贴所导致,这本身恰恰又是进口国调查机关难以完成的任务,事实上,进口国调查机关在实践中一般也并不做这样的证明。所以,从“双反”案件中适用“从低征税规则”并不能当然得出贸易救济工具叠加使用具有合法性的结论。

  由于欧盟“从低征税规则”中的损害幅度计算程序并不透明,这种为人诟病的实践操作使得“削价法”和“低价法”的损害幅度计算规则要成为“双反”案件中没有“重复计算”和“双重救济”的证据,显然难以具有说服力。因为,不仅欧盟生产商无法获得作为保密信息的外国出口商的出口价格,而且外国出口商也无法获得作为保密信息的欧盟生产商的成本和定价数据。这就使得“双反”案件中将以何种程度的损害幅度作为反倾销税或者反补贴税水平的界限难以预测。所以,贸易救济调查当局过于运用其自由裁量权而不披露损害幅度实际计算任何细节的情况下,仅仅从基本的法理角度推论“从低征税规则”实际上避免了“双反”案件中的“重复计算”和“双重救济”不能令人信服。

  需要指出的是,虽然欧盟法中的“削价法”和“低价法”使得适用“从低征税规则”时损害幅度的量化计算具备了基础,但是,计算损害幅度并不是仅仅考虑价格因素而不考虑其他因素的影响就能够保证公平。针对非市场经济国家的“双反”案件中,如果在反倾销时适用了“替代国标准”,在反补贴时适用了“外部基准”,这种“第三国标准”的同时运用所导致的倾销幅度、补贴幅度和损害幅度的计算客观上可能存在被人为拉高的情形,要证明这种情形下不存在“重复计算”和“双重救济”更是对贸易救济主管机关不愿接受的一场艰难考验。

  四、欧盟贸易救济从低征税规则对我国的启示

  当前,我国经济发展总体上的下行压力较大,在这种情形下我国的贸易救济实践中不采用“从低征税规则”客观上对国内市场和产业利益具有保护作用。但是,在中共十八届五中全会已经将创新发展和协调发展作为“五大发展理念”的背景下,长期以来一直依据倾销幅度征收反倾销税,势必引发消费者和下游产业的成本增加、其利益势必受到相应的不利影响,从而导致上下游产业之间利益的不协调乃至一定程度的冲突,影响产业升级和整个产业链的完善,与创新发展和协调发展的要求不相适应。更为主要的是,随着“一带一路”战略的实施,我国如果主动适用强行性“从低征税规则”,不仅有利于树立推崇自由贸易的大国形象,而且对于防范与“一带一路”沿线国家的贸易救济摩擦具有积极作用,对遏制全球范围内的贸易救济措施滥用也是一种示范性的有效应对。

  鉴于我国现行法律中缺乏强行性“从低征税规则”,也无“从低征税规则”的实践,对于损害幅度的计算以及透明度、程序性要求等内容也只是停留在理论争论阶段,所以,从欧盟的经验和教训看,我国推行强行性“从低征税规则”应着重做好如下工作:

  首先,加快强行性“从低征税规则”的立法进程,修订我国的《反倾销条例》第28条、第41条、第42条和《反补贴条例》第42条、第43条,明确规定依照倾销幅度、补贴幅度和损害幅度中低者作为征收反倾销税或者反补贴税的标准,将WTO规则中的建议性“从低征税规则”内化为国内法中的强行性规则。同时,在多哈回合反倾销谈判中旗帜鲜明地推崇强行性“从低征税规则”的立场。

  其次,借鉴欧盟关于损害幅度的计算方法,在贸易救济实践中按照“契合实际、循序渐进”的原则逐步完善我国损害幅度的计算方法。虽有学者主张“中国应该在反倾销中适用从低征税规则,并借鉴欧盟的削价法和低价法”,但由于美国、欧盟和“反倾销之友”在“削价法”和“低价法”等损害幅度计算方法上意见不一,损害幅度计算的透明度、秘密专断性如何改进等方面,WTO成员方存在较大分歧。笔者认为,我国在《反倾销条例》中对损害幅度的计算方法不作出规定也不违反WTO规则,根据国际规则的要求和欧盟的经验看,只需要在修订我国《反倾销条例》时明确“削价法”和“低价法”等方法即可,至于依照这些方法如何进行计算,应当授权商务部根据实际情况加以确定。

  再次,在倾销幅度和损害幅度的计算技术上要保留相应的自由裁量权,并依照个案的具体情况进行公平合理的计算和必要的调整。客观而言,如果仅仅考虑价格因素,而不考虑其它因素对产业损害的影响直接对损害幅度进行计算恐难以保证其公平性。

  最后,要逐步增强程序上的便捷性和提高操作上的透明性。尽管欧盟贸易救济中损害幅度计算的客观性和透明度不断遭到质疑,但由于WTO规则中没有关于损害幅度计算的规定,更未对损害幅度计算的程序性或操作上的方法提出强制性要求,因此,欧盟适用“从低征税规则”程序中的私密专断并不违法。所以,我国在适用“从低征税规则”时增强程序上的便捷性和提高操作上的透明性也应当是一个渐进的过程。我国贸易救济主管机关除了应尽量加大信息披露的力度以外,还有赖于多哈回合反倾销谈判各成员方对于贸易救济损害确定程序的重要性认识以及共同努力程度的不断提高。

  参考文献
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