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环境权中如何贯彻公众参与制度

作者:原创论文网 时间:2017-03-22 11:34 加入收藏
摘要

  公众参与制度是我国的环境法体系中的一项重要民主制度,是环境民主在制度层面的充分体现,其对于公民环境权的实现及我国环境法律实施等方面具有不可替代的作用。但是在制度构建的系统化层面尚待深化。立足于当下研究现状,文章拟从环境权相关概念的基本阐释出发,明确环境权行使的必要性和紧迫性,进而分析公众参与制度在环境权中的地位,阐述目前这一制度存在的若干问题,在现行立法的基础上,从行政和司法两个角度探讨环境权中贯彻公众参与制度的要求。
  
  一、环境权相关问题的阐述
  
  (一)环境权、环境侵权与环境权益
  
  从本质上来说,环境权是随着社会发展而产生的一种权利,是一个历史范畴。但其在内容上有较为丰富的内涵,一般认为,环境权是指公众生活在健康、安全的环境并且可免于环境污染及破坏的权利。
  
  环境权作为一项权利,当其遭受侵害,就进入环境侵权的领域。有侵害就应当有救济,当环境侵权发生后,公众得以请求权利保护的依据是某种权益。因此,环境侵权发生时,公众得以请求救济的基础和依据是其享有的某种环境权益。由此可见,相较于环境侵权而言,环境权益是一个更大的范畴,某个行为可能构成侵害环境权益,但不必然构成环境侵权。
  
  环境权、环境侵权与环境权益是三个外延逐渐扩大的概念,从公民角度讲,自然人是环境权所要保护的唯一主体,环境侵权所涉及的是因生态环境问题造成的人身权和财产权的损害或者损害危险,其主体是特定的,而环境权益则是囊括了一切被侵害的与环境有关的法益。
  
  (二)环境权的行使
  
  在环境权的行使过程中,尽管公民有时候不作为权利的直接行使者,也应当积极去行使这项法律所赋予的权利,这是必要的、迫切的。
  
  之所以是必要的。从生态角度考虑,生态环境日趋恶化已经严重威胁到了整个社会的安危,甚至人类的发展。从现象上看,生态环境问题是人与自然之间的问题,源于人类对于自然不合理的改造和利用;但从本质上来说,生态环境问题更是人与人之间的社会关系问题,人与自然这种互相作用的关系已经逐渐渗透到人与人的关系之中,随着生态环境问题愈演愈烈,一系列社会问题与之日益交叉、重叠,造成经济发展、社会风气和贫困等一系列社会问题。
  
  但是这并非都是不可控制的,公众环境权的实施就是有效的调控手段之一。通过公众参与来确保公民意见的合理表达,不仅能够增强环境决策等过程的合理性,同时也能够增加公众对于相应制度的可接受性。
  
  同时这也是迫切的。就实践而言,目前我国对于环境权的保护相对比较薄弱,相关法律规定存在诸多空白,一些具体环境保护措施缺乏可操作性。而公众个体作为被侵害的对象又往往是弱势的,在环境侵权纠纷中,假如受害人是公民,加害人是一家大型企业,无论是从技术还是实力上,做为单独的个人,其地位是显而易见处于弱势的。环境权只有在实践中得到体现,才能切实维护公众的环境权益。就学理上而言,尽管目前我国法律上没有明确规定环境权,但是在学理上,一些学者早就开始提出这个概念,只是意见尚未统一。最终,实践上的难以操作性与学理上的迫切需要之间的抵牾,造成学术上的许多有意义的研究不能及时被投入实践的困扰。因此,环境权在学理和实践上的不同步也迫切需要环境权能在现实中被积极有效行使。
  
  二、公众参与是环境权行使的核心内容
  
  (一)环境权中的公众参与
  
  在环境权行使的法律依据和具体要求上,我国新《环境保护法》进一步确认了公众参与原则。新《环境保护法》第五十三条第一款规定“公众、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”,第二款进一步规定“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公众、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”上述两项规定是公众参与原则在法律规定中的具体体现,这无疑是我国环境立法上的重大进步。
  
  公众参与制度孕育于公众参与原则,是这一原则的制度性表达。所谓公众参与制度就是在环境保护过程中,社会公民有权利通过一定的途径来参与到一切与环境相关的决策中去,从而尽可能的让决策符合自身的利益。
  
  将公众参与原则引入环境法中有其合理性。在法律依据上,所有法律依据宪法产生,中华人民共和国宪法是公众参与环境保护的最终法律依据,《中华人民共和国宪法》第四十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这一条款内在地包含国家保护公民环境权利的内涵,宪法赋予公众享受优美环境的权利,这为在环境立法中吸收公众参与原则提供了法律基础。在社会基础上,公权力走向社会化、公共利益追求最大化一直以来都是一个现代民主政治国家的追求,政府职能由管理型逐步转向服务型,减少公权力在社会的不适当干预,扩大公众的社会参与是普遍趋势。在政府环保决策等过程中引入公众参与原则和制度是社会的一种进步。首先,公众参与到政府环保决策过程,表达自身的诉求,本身就是公众参与环境保护直接鲜明的体现;其次,公众参与能够发挥环境保护对于政府决策而言是一种事后监督,特别是当政府的某项决策带来不可预料的环境破坏后果时,公众参与会对政府决策有一定的制约和监督作用。在这个意义上,环保意识在公众中的觉醒构成了公众参与环保的社会心理基础。
  
  (二)公众参与在环境法体系中的地位
  
  有效行使环境权,发挥公众参的作用至关重要。
  
  换言之,公众参与几乎可以成为整个环境法体系的内核。依据主要有以下几个:
  
  其一,从权力来源上看,国家的权力最终还是源自于公众对于自身权利的限制与让渡。虽然国家实施一系列行为,但本权利还是公众自身的,国家仅仅充当具体执行者的角色,公众个人是被赋权的真正主体。那么公众积极去行使这项自己享有的权利,无疑是维护自身合法权益的正当表现,环境公众参与权应当成为一项光荣的权利,相应地将公众参与视为环境法体系的核心也无可厚非。
  
  其二,公权力固有的容易侵害公众权利的缺陷以及公众对公权力的不信任也是原因之一。民众环境权益受到侵害除了一般的环境民事侵权,政府行为亦可能使民众环境权益受到侵害,比如政府在环境保护方面的行政不作为或者不适当的作为,包括具体行政行为和抽象行政行为。尤其是在我国特殊的国情下,政府职能转变尚未完全实现,因此对公权力的监督显得尤为重要。虽然目前公众参与在我国的环境决策中的应用越来越广泛,但有相当大的一部分只是流于形式,一些政府的环境决策依然损害着公民的环境权益,这足以说明仅仅依靠决策者自身的自律是不可靠的。只有当公众自身行使到环境权利的时候,权利个体才会有一定的安全感。因此,政府在决策之前,重视环境保护中的公众参与的作用并保护公众行使该项权利,将有利于提升政府环保决策的科学性合理性。
  
  其三,公众参与自身在弥补市场失灵和政府干预方面有其特殊作用。在环境保护方面,除了执法监督成本太高和执法监督能力不足外,在科技发展日新月异的现代,市场调节和国家干预往往不能及时对新的状况做出快速有效的反映。于是公众参与作为市场和政府外的第三种补充力量产生了。公众参与能够克服市场和政府调节的不足之处。因此,在环境保护中,还应当发挥公众参与的优势,以促进市场调节和国家干预的平稳,从进而释放环境法体系的制度作用。
  
  三、环境法体系中公众参与权的缺陷
  

  但是,在我国现行的环境法体系下,有关公众参与权的规定却出现一定的缺陷。主要有:
  
  (一)立法指导思想滞后,公众参与权的基础较为模糊
  
  从我国的法律规定来看,法律已经规定了一些环境权利,但是宪法和环保法等法律中并没有明确规定什么是环境权,环境权在国家宪法和法律上依然处于空白状态。环境权没有入宪会导致一系列问题,例如公众参与权的基础是什么,宪法上不能给出一个明确的回答。各项法规由于缺乏宪法依据而无法制订和环境参与权有关的规则。只能从听证、信访等和行政有关的途径来保护公众的环境参与权,但是,这些保护都只是间接的。当然,我国也构建了一些关于环境保护中公众参与的法律,《环境影响评价法》、《大气污染防治法》就是代表,但是这些法律都只是从局部的构建环境保护中的公众参与,没有将其系统化。
  
  (二)立法规定较粗糙,公众参与的内容缺乏实践中的操作性
  
  梳理我国现有的环境公众参与制度立法,相较于国外的环境公众参与制度立法,不难发现,我国环境公众参与制度立法的有关规定不具有针对性和可操作性,在法律制度的构建上相当粗糙,对于环境公众参与制度的实际运行难以起到有效的指导和规范作用。以致于一些部门利用此缺陷大肆走形式主义道路,在采集建议的对象上,忽略视专家建议,主要面向不懂环境问题的公众、采取对其利益损害最小的意见。此外,有关公众环境参与权的法律法规中,并没有对公众的参与途径、参与范围、实施检举和控告的方式等诸多问题做出明确规定,这就为某些单位随意处理公众意见提供了借口,长此以往,公众的后续表达权利在实质上被剥夺一空,这使得公众环境参与权在制度层面没有得到较为全面的保护。
  
  四、完善环境权中公众参与制度的建议
  
  立法是完善环境权中公众参与制度的前提,坚持立法先行,发挥立法的先导性作用是基础。当然,除了应该弥补环境立法上的空白、增强公众参与权更加具体性和操作性和建立健全相关保障制度,还应该兼顾执法和司法上的完善。所以,还要严格政府责任和加强司法救济。
  
  (一)政府责任
  
  政府是与公众联系最为密切的公权力,政府所拥有的环境权力是政府对于环境行政的一种积极作为的管理权力。政府作为服务公众的机构负有环境维护的义务,这种义务体现在社会中就是一种责任。首先,政府应当积极地监管和处理环境污染的行为。但是,当下一些地方政府及其环保部门缺乏十足的勇气和毅力真正去行使法律赋予的权力,因而对污染环境者缺乏足够的震慑力。所以,严格政府责任要求政府严格执法,认真负责地履行法律所赋予的职责,弥补执法环节的不足;其次,政府要加强自律,减少自身活动对环境的污染。权责一致要求政府必须牢牢把控执法环节,合法合理行使管理职权。再次,进行环境执法手段的改革也是必要的,当下,政府采用的手段大多具有强制性,如行政处罚、行政检查等,但是这些方法过于单一,而且还容易招致强烈抵触使得环境执法大打折扣。这就需要一种平和的制度将环境权、公众参与和政府三者有机统一到一个体系中。公众参与制度就能担当起这个重任。
  
  (二)司法救济
  
  司法救济最常见的就是诉讼,在环境公众参与中不妨引进公益诉讼制度,环境利益属于全体公众,通过环境公益诉讼恰恰能够满足一定群体的环境利益。当公众的环境权益受到损害或有损害之虞时,可以借助环境公益诉讼解决,使其环境权得到保护,但在目前在环境法体系中,虽然有规定一些环保组织可以提起诉讼,但是,环保组织由于规模小和资金缺乏的种种限制,并不能更加及时快速的发现环境问题这样就在环境问题的解决上造成了延迟和耽误。
  
  但是我国实践中相关的配套措施却相当不完善,因此很难看到环境公益诉讼的影子,这也就意味着有相当一部分的环境侵权行为得不到及时的制止,有相当一部分权利得不到及时的救济。建立并完善环境公益诉讼制度具体可以从以下几个方面入手:1、立法上严格确立环境公益诉讼制度,为其提供有力的法律依据,2、拓展环境公益诉讼路径,提高公益诉讼效率,3、在刑事诉讼中,建立环境自诉制度。
  
  与此同时,引导社会组织、团体发挥其在社会中的积极作用,作为一股社会力量,社会组织、团体既可以有效监督执法与司法,还可以通过实践增强公众的环境维权意识。
  
  【参考文献】
  
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