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农村固体废物污染防治的法制瓶颈与完善建议

来源:原创论文网 添加时间:2018-07-16

摘要

  农村固体废物的概念界定

  固体废物根据其产生的来源可划分为工业固体废物和生活垃圾废物两类, 又根据分布地域将生活垃圾分为农村生活垃圾和城市生活垃圾。农村固体废物是从特定区域环境保护的视角定义固体废物污染的概念, 只要分布于农村地区, 对农村生态环境存在影响, 都应当纳入农村固体废物的范畴。因此, 农村固体废物不仅包括农村地区的农业固体废物和农村生活垃圾废物, 还包括存在于农村地区的工业固体废物, 以及从城市扩散到农村的固体废物。

农村固体废物污染防治的法制瓶颈与完善建议

  农村固体废物的概念是法律类型化思路的延伸。《固体污染防治法》中工业固体废物和生活垃圾废物的分类, 是着眼于固体废物的产生来源, 并在此基础上构建起了不同的制度。而农村固体废物的概念强调了法律实施的外部条件, 注重对特定区域环境质量的把握。一方面, 徒法不足以自行, 法律的实施需要具备一定的外部条件, 采用农村固体废物的概念, 有利于充分考察农村地区固体废物问题所独有的属性, 有助于提出既符合固体废物污染治理的一般规律, 又契合农村地区特殊属性的法律制度。另一方面, 采用农村固体废物的概念有利于在整体上考察农村固体废物的污染情况, 对于改善和保护农村生态, 构建生态文明新农村具有重要意义, 是对社会现实的回应。

  近年来新增的农村固体废物污染源

  农村固体废物的污染源主要包括农村生活垃圾、乡镇企业工业固体废物、城市扩散到农村的固体废物以及秸秆、覆膜、养殖业排泄物等农业固体废物四类。但是, 随着社会经济的发展, 以下几种污染源日益增加, 成为了威胁着农村生态环境的首要因素。

  一是农村生活垃圾。随着经济的迅猛发展, 农民生活水平不断提高, 农村地区的生活资料消耗增加。与此同时, 农场消费结构变化, 工业品消耗增加, 产生的固体废物在自然环境下不能降解, 必然导致固体废物总量的增加。再者, 农村相对于城市缺少生活垃圾集中处置的市政资源, 造成固体废物回收利用率较低。

  二是乡镇企业产生的工业固体废物。乡镇企业蓬勃发展为农村经济注入了新的活力, 提高了农民收入。但由于资金、技术等因素的制约, 乡镇企业生产设施普遍具有设备简陋、工艺落后, 能耗大、利用率低的特点。伴随着快速发展, 其排放的固体废物也迅速增加。

  三是由城市输入农村的固体废物。随着城市固体废物污染防治法律制度的完善, 为了规避其带来的成本, 城市固体废物有向农村扩散的趋势。填埋和焚烧是我国城乡固体废物处理的主要方式, 但是由于资金和技术的限制, 简单填埋仍然占据着主要地位。城市中的固体废物处置率低, 大部分固体废物被就近简单填埋入附近郊区, 造成了固体废物向农村聚集的现象。

  这些新增污染源说明了我国现行农村固体废物污染治理法治中存在着某些不适应社会实践的问题, 同时也为我国农村固体废物污染治理提出了新的要求, 农村固体废物防治法治必须对此做出针对性变革。

  农村固体废物污染的特征

  农村固体废物污染除了具备固体废物的一般特征之外, 由于处于农村地区, 还具有其独特属性。

  首先, 农村固体废物的危害更大。农村固体废物 (包括秸杆) 通过焚烧等低级处理手段后会释放出大量有害气体, 燃烧不充分造成的粉尘是造成雾霾天气的重要来源之一。另一种低级处理手段填埋, 不仅占据大量耕地资源, 还因为固体废物的聚集易造成二次污染。“我国的垃圾填埋至今存在大量占用土地、填埋场渗滤液处理困难、无害化程度较低而对水源和大气的潜在影响较大等重大问题”[1]。

  其次, 农村固体废物的治理难度大。与城市相比, 农村固体废物分布更加分散, 收集转运的难度更大。农村地区经济水平低, 政府提供的公共服务相对稀缺, 社会自治组织和企业较少, 农村地区技术水平落后, 固体废物的处置设施缺乏。

  再次, 农村固体废物污染治理与经济发展对立较为突出。一者, 农村地区经济发展较为落后, 人们对经济发展的要求占主导地位, 环境保护的意识较差, 在面对经济发展与环境保护的矛盾时, 更倾向于牺牲环境发展经济。二者, 由于资金、技术的缺乏, 生态环境与经济发展相协调的良性循环尚未形成, 农村固体废物治理的内在动力缺乏。

  农村固体废物污染的特征决定了对农村固体废物污染治理不能再走过去末端治理、事后调整的老路, 必须走一条循环经济的道路, 通过社会经济发展模式的变革, 变经济发展与生态环境保护相对立为协调, 形成相互促进的良性循环, 这样才能在根本上解决农村固体废物污染的问题。

  现行农村固体废物污染防治立法中循环经济理念的虚置

  循环经济是一种“建立在物质不断循环利用的基础上, 要求经济运行遵循‘资源—产品—再生资源’的物质反复循环流动的环境友好型的经济发展模式”[2]。其根本原则是减量化原则、再利用原则、再循环原则。《固体废物污染防治法》的立法体现了循环经济的理念, 法律明文规定, 固体废物污染防治应“减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”即固体废物减量化、能源化、无害化的原则是我国固体废物防治法的基本原则。然而, 这一原则并未被贯彻下去, 循环经济的理念处于落空或虚置状态。具体体现在以下方面:

  第一, 农村固体废物污染缺乏具体规范。农村固体废物防治法律规范中存在着大面积的立法空白。例如, 固体废物防治法虽然将农村固体废物纳入了法律调整的范围, 却又以法律授权的方式将具体制度的创设委之于地方性法规。查阅相关地方立法资料可以发现, 不仅出台地方性法规的地区是少数, 即使出台了的地方性法规对于农村生活垃圾的规定同样失之宽泛。监管主体不明、权利义务规定不清、法律责任不明, 最终导致农村固体废物治理法律制度难以落实, 循环经济的理念成为空中楼阁。

  第二, 农村固体废物污染防治缺乏事前治理的理念。预防为主, 事前调整是我国环境法的基本原则, 也是循环经济的根本价值取向。但调整农村固体废物的规范却大多以事后调整为主, 缺乏对农村固体废物治理的制度构建。仅有的几个条文, 都是事后处罚性质的, 如“违反规定, 焚烧秸秆应当承担法律责任”的规定。对于农村固体废物集中收集、垃圾分类、固体废物转运、集中处理等事前调整的制度缺乏规范。这种末端治理的思路与循环经济的理念格格不入。

  第三, 相关法律之间存在冲突。这种法律冲突并非法律条文之间就同一行为存在着不同法律效果的规定, 而是由于农村固体废物具体规范的缺乏, 造成其他法律制度在执行中导致循环经济理念的落空。以乡镇企业相关规定为例, 出于发展经济、提高农民收入的目的, 相关法律政策对乡镇企业采取了积极扶持的态度, 给予了各种税收财政优惠政策。尽管不论是在相关促进乡镇企业发展的法律规范中, 还是在固体废物防治法中, 都存在着保护生态环境的条款, 但是这些条款往往原则性过强, 而导致适用有限。这就造成了在实施促进乡镇企业发展的政策时, 对各个乡镇企业的具体情况区分不够, 无论其固体废物排放情况, 一律给予优惠补贴。在乡镇企业污染防治水平落后的情况下, 无疑是在纵容乡镇企业排放固体废物。这就造成了法律之间的消极冲突, 循环经济的理念被忽视。

  第四, 城乡二元结构长期存在。长期以来我国社会治理模式存在着城乡二元结构的特征, 在生态环境保护领域亦不例外。城市固体废物向农村地区的扩散很大程度上就是因此而产生的。城市和农村使用不同的规制、标准、制度, 总体上呈现出一种重视城市而轻视农村的特征。城市固体废物污染治理相继出台了《城市市容和环境卫生管理条例》等法律规范, 对城市固体废物的治理提供了可供实施的法律依据, 但农村固体废物污染防治的相关规定却是空白的。生态环境的整体性决定了城市和农村都是其组成部分, 将二者割裂开来, 也许可以在短时期内促进部分地区的环境质量, 但在长远上终究会造成生态环境的损害。循环经济的理念追求的是资源的循环利用, 而非污染的转嫁。

  第五, 激励机制缺乏。循环经济的发展存在的资金、技术壁垒, 决定了发展循环经济需要更高的投入。同时, 单纯从经济的角度看, 将固体废物直接丢弃是成本最低的方式, 只有固体废物资源化的的收益超过了再利用的成本才会以一个良性循环的方式进行下去。因此, 循环经济存在着天生的内在动力不足, 需要法律规范提供一定的激励措施。但是固体废物防治法却并未做出相应的安排, 这造成了循环经济发展缺乏动力的问题。

  循环经济的理念为我国农村固体废物污染治理提供了一个切实可行的路径, 但是没有具体法律法规的支撑, 循环经济理念将会成为无源之水、无根之木, 农村固体废物污染的治理也难以达到预期的效果。

  现行农村固体废物环境污染防治执法对循环经济理念的制约

  循环经济理念的实现不仅需要具体的法律法规, 还需要农村固体废物污染防治执法与之配套, 才能实现。现行的农村固体废物污染防治执法中存在许多制约循环经济实现的因素, 具体而言包括以下几个问题。

  第一, 现行农村固体废物防治执法体制难以实现循环经济的理念。依据法律规定, 各级环境行政管理部门是各地固体废物污染环境防治工作的主管机关, 县级以上政府及有关部门分别在其职责范围内负责。这种条块分割的执法体制本质上仍然是公害防治思想的反映。而循环经济的理念, 要求对农村固体废物进行事前调整。行政机关在其中的任务不仅是监督执法, 更要求其发挥积极引导的作用, 要求经济、民政、科技、市场监察等各个部门发挥各自的职权形成合力。其中变革社会经济生产的形态, 发展循环经济才是最主要的发力点。相应的, 经济主管部门应当承担起固体废物治理的主导权责。仅由环境行政部门主导固体废物防治执法, 必然由于权责不对等而难以实现全面防治, 最终又会回到末端治理的老路上。

  第二, 现行农村固体废物防治执法力量难以胜任。一方面, 从执法机构的设立层级上看, 环境行政机关一般只设立到县一级, 在乡一级设立环保所的地区并不多。乡村公共服务相对匮乏, 又缺少专门从事固体废物处置的企业。农村固体废物污染防治执法力量薄弱。另一方面, 从权责范围上来看, 环境行政机关不仅担负着农村固体废物治理的责任, 它还是全部环境问题的主管机关, 在各个环境要素污染都不容乐观的情况下, 可以分配到农村固废治理上的精力有限。

  第三, 现行农村固体废物防治执法方式不适应。一方面, 农村固体废物污染的问题存在的长期性和循环经济形成的过程性, 决定了农村固体废物治理亟需长效机制。然而, 农村固体废物污染防治法律制度的空白, 循环经济观念的缺位, 导致执法机关的环境执法行为缺乏长效机制, 运动式治理的特点明显。另一方面, 循环经济的促进需要经济规划、税收优惠、技术辅助、资金支持等政策的推动。仅仅依靠行政命令, 通过行政处罚和行政强制的方式是难以实施以上政策的。因此, 必须改革农村固体废物环境执法的手段, 综合利用各种执法手段, 形成农村固体废物污染防治执法的长效机制。

  循环经济理念缺失对其他环境要素污染防治法的实施造成消极影响

  固体废物防治法与其他环境要素污染防治法有着紧密的联系。固体废物污染是根据污染物的形态做出的划分, 而大气污染、土壤污染等则是根据环境要素划分的污染。可以说前者着眼于污染物, 后者则着眼于环境要素, 固体废物防治法必然同其他以环境要素为保护对象的立法存在交叉。因此, 除了《固体废物防治法》这部专门法之外, 《大气污染防治法》《水污染防治法》等针对各环境要素污染的专门法中也存在着调整农村固体废物污染的内容。

  在环境要素污染防治法中, 针对的是防止污染物进入到环境中来。环境要素污染防治法的调整对象决定了其对于固体废物的调整以禁止性规定为主, 大多是规范禁止某些影响较大的固体废物排放入环境中, 例如《水污染防治法》中对禽类粪便不得排入水中, 《大气污染防治法》中关于禁止焚烧秸秆的规定。而在固体废物防治法中, 法律调整的就是污染物本身, 其目的在于减少污染物的数量, 减轻污染物造成的危害。因此若要实现预防为主、事前治理的原则, 必然要求固体废物防治法与其他环境要素污染防治法形成协调的体系。

  实践中农村固体废物防治可能会出现法律之间效率的差异。首先是“三R”原则 (减量化、再利用、再循环) 效率的差异, 减量化与再利用对环境保护和节约资源更有利, 但经济效益往往低于再循环, 从而导致人们宁可选择后者而放弃前者。其次是因法律责任的差异而导致的促进型立法偏“软”, 例如违反污染防治的法律责任明显比违反循环经济促进法的责任要更严厉, 这就造成农村秸杆循环利用实施欠佳而难以追究法律责任, 进而又导致露天焚烧秸秆的行为屡禁不止。农村固体废物污染防治法的缺失, 使环境要素污染防治法律制度所追求的预防为主、事前治理的价值追求落空。

  美国的经验—重视源头治理、鼓励私企参与

  美国是固体废物产生的大国, 也是最早开始治理农村固体废物污染的国家之一。随着《固体废弃物法》和《资源保护回收法》两部法律的颁行, 其治理固体废物思想也从末端治理转向源头治理, 走上发展循环经济的道路。诸如垃圾填埋场各项标准的制定, 以及推动种植业与养殖业融合的政策都是这种指导思想下的产物。

  美国农村固体废物处理的主体主要是企业。美国农村以大型农场为主要经济形式, 地广人稀的程度远甚于我国, 农村固体废物的收集、处理、再利用同样存在很大困难。为了应对这种情况, 美国政府通过财政支持与税收优惠, 大力扶持私人企业从事农村固体废物的收集、处理、再利用活动, 很好地弥补了公共服务缺乏的缺陷。同时, 通过招标的方式, 积极引入了竞争机制, 力图在市场的作用下, 最大化地提高治理效率。

  日本的经验—重视政策导向、鼓励生态农业

  日本作为一个自然资源较为匮乏、生态环境较为脆弱的国家, 在农村固废的治理方面有着悠久的历史。自20世纪90年代起农村固废治理的观念也从末端治理转向了循环经济的路径。日本政府相继制定了《新的事物、农村、农村政策方向》等法律, 改变了以往农村政策以追求经济效益、提高收入、促进公平为目的的旧《农业法》。农村发展的方向开始从追求经济效益向追求生态效益转变。

  除了农村发展政策, 日本还出台了多部专门法, 规范农村地区固体废物的治理。例如, 《家畜排泄物法》禁止在野外堆肥和直接向沟渠中排放禽类粪便的行为。针对重点固体废物, 还颁布了大量同时适用于城市与农村的专门法, 如《家用电器回收法》, 规定不论城市乡村, 使用者都必须将废旧电器交给规定的拆解商, 或者自行再利用。

  在促进循环经济发展的激励机制方面, 日本政府也出台了多种方式。例如, 日本政府发布了关于循环经济的《采用高持续型农业生产方式指南》, 农户的生产方式在经过审查, 符合相关的规定后, 可以被政府确认为“生态农业者”, 享受一定的税收和金融优惠。

  丹麦的经验—重视经济手段、减量循环并重

  在治理农村固体废物污染方面, 丹麦是欧盟各国中比较具有代表性的国家。丹麦政府颁布了众多经济促进政策, 取得较好的效果。其中最值得注意的是丹麦利用经济手段促进循环经济发展的税收和补贴政策。

  “丹麦根据环境保护的要求重新改组原有的税制结构, 征收环境税, 将税收重点从收入税逐渐转移到对环境有害的活动征税[3]。”通过这种环境税收的制度调整了社会经济与生态环境保护的关系, 在整体上促进了固体废物的减量和资源的循环再利用。

  除此之外, 以财政补贴的形式促进循环经济发展的政策亦取得了突出效果。以秸秆为例, 以小麦、燕麦、大麦等为主要作物的丹麦每年都会产生大量的秸秆。在很长时期内, 大部分秸秆被焚烧在田间, 只有很小一部分被作为饲料而再利用, 因此造成了严重的大气污染。为解决这一问题, 丹麦政府出台了多项政策。一方面, 政府大力推动把秸秆等有机质作为发电站燃料, 并为发电站提供多项税收优惠政策;另一方面, 农民将收回的秸秆卖给发电站后, 除了价金, 丹麦政府还向其提供一定的补贴。此外, 秸秆燃烧剩下的灰烬也归农民所有, 这些富含钾元素的灰烬是很好的肥料。在这些政策的影响下, 农村固体废物处理利用形成了一个良性循环。

  综合各国治理农村固体废物污染的经验来看, 这些取得显着效果的国家无一不是通过循环经济这一途径实现的。这些国家普遍制定了一套行之有效的具体制度, 并通过多样法律工具, 重视经济手段的激励作用, 将循环经济的理念落到了实处。

  以循环经济理念完善农村固体废物污染防治立法

  现行农村固体废物防治法的根本问题在于, 立法的空白使循环经济理念缺乏得以实施的具体制度。落实循环经济的理念必须通过具法律制度的架构才能实现其价值。

  从法律渊源的角度上讲, 促进循环经济发展的具体制度应当在《固体废物防治法》中加以规定。一方面, 这是由《循环经济促进法》本身的性质决定的, “该法作为一个基本促进法, 必定是宣示性、鼓励性的规范占据主要位置, 而且客观上循环经济本身的系统性与复杂性也决定了它的建立绝不是一部《循环经济法》就能完成的[4]。”将具体的规范放入其中是不协调的;另一方面, 在《固体废物防治法》中规定循环经济的内容是其自我完善的必然需求。从具体内容上讲, 应当包括以下方面:

  对于农村生活垃圾污染的规制, 要注重经济手段的作用。出台相关法律规范, 对农村生活垃圾废物的收集、转运、处理行为进行财政扶持。发挥政府引导作用, 投资建立农村固废集中处理设施。对个人分类生活垃圾的行为、固废再利用的行为提供奖励。对收集转运和再利用农村固体废物的经营者提供补贴和税收优惠。

  完善农业固体废物污染的规制, 首先应当加强农业整体规划, 统筹农业生产与固体废物排放的关系, 使农业固体废物的产生与生态环境保护相协调;其次, 对秸秆、禽畜粪便等有机废物的规制重点应放在资源化上, 明确固体废物生产者在转运、处置等环节的法律责任, 促进集中处置设施建设;再次, 对于农用覆膜等不能降解的固体废物应当积极推进替代产品的研发利用, 减少固体废物的产生。

  对于乡镇企业固体废物污染的规制, 应当坚决贯彻保护优先的原则, 使规制工业和城市固体废物的一般法律规范在农村地区同样得到切实实施。同时, 也应注意乡镇企业的特殊性质, 在坚持各种促进其发展的优惠政策时, 重视固体废物减量化的实现, 制定具体可行的标准、方案。要促进乡镇企业绿色发展, 实现政策的导向作用, 为乡镇企业提供资金、技术、政策等的帮助, 促进其加入到国家循环经济大系统。

  对于城市向农村扩散的固体废物污染问题, 从根本上要破除城乡二元结构的制度, 不能简单地把固废转移到农村就视为完成了城市固体废物的治理。一方面, 要减少城市固体废物的总量, 通过循环经济的方式解决城市固体废物污染的问题, 提高资源利用率, 消除向农村扩散的源头。另一方面, 对于已经或者短时期内仍将扩散到农村地区的固体废物, 则要强调资源化和无害化, 推动处理设施的建设, 加强立法, 制定相应的环境标准。

  以循环经济理念为导向改善环境执法

  以循环经济理念为导向的改革要求农村固体废物环境执法在执法管理体制、执法手段等多方面进行变革。首先, 应当改革农村固体废物防治执法管理体制, 建立以经济部门为主导, 环境、科技、民政、市场监察等多部门参与的执法管理体制。一者, 这是循环经济理念内在逻辑所决定的。循环经济的理念在从根本上是通过经济发展模式的变革来解决固体废物污染问题, 这就决定了农村固体废物环境执法体制应当以经济主管部门为主导。二者, 执法管理体制变革也是转变执法方式的必然要求。经济手段、政策优惠等必须联合, 这不是环保行政部门一家可以完成的, 必须通过各个相关国家机关联合行动, 协调统一才能达到这一目标。

  其次, 要改革农村固体废物防治执法的手段。一是要采取多样的执法手段。循环经济要求行政部门更加主动, 不只做消极的监督者, 还应当通过各种手段发挥引导促进作用。二是要形成长效机制, 加强顶层设计, 将各项环境执法行为制度化, 不断将实践中发现的有效的机制上升为法律规范。三是要将工作的中心放在事前治理, 变革现行执法的末端治理的弊病。要善于利用经济机制进行调整, 摒弃单一利用行政命令进行规制的执法方式, 综合利用环境标准、行政合同、行政示范等执法手段。

  再次, 要加强农村固体废物防治执法力量, 破除城乡二元结构, 重视城乡一体化环境污染防治工作。要树立综合治理的理念, 将农村固体废物治理放到区域环境治理的范畴内, 放到入到水污染、大气污染、土壤污染的各个领域治理之中, 提高农村固体废物污染治理的地位。

  最后, 积极促进社会组织和企业法人进入农村固体废物污染治理之中, 以弥补政府在农村固体废物污染治理方面的力量不足。政府提供的公共服务通常相对稀缺, 在农村地区尤甚, 因此在农村固体废物污染防治中, 应当注重多元主体治理的建设, 动员各社会成员的力量参与进来。一方面可以通过行政合同或第三方治理机制, 吸引市场主体力量参与农村固体废物污染防治, 通过经济杠杆推动循环经济发展。另一方面积极促进村民自治, 推动制定乡约村规, 发动人民群众的力量, 这不仅可以增强农村固体废物污染治理的力量, 还有利于推动生态文明建设能力在农村的提升。

  参考文献
  [1]黄中显.循环经济视域下我国城市生活垃圾减量化的法律调整[J].法学杂志, 2015 (6) :58-66.
  [2]周珂.环境与自然资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社, 2015:54.
  [3]尚杰, 杨立斌, 朱美荣.多中心治理视角下的中国农村面源污染治理[M].北京:科学出版社, 2017:49.
  [4]周珂, 武亦文.循环经济在我国农村固体废物污染治理中的实施[J].环境保护, 2007 (20) :12-14.

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