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我国环保问责制度上升为法律的经验

来源:原创论文网 添加时间:2019-06-28

  摘    要: 《环境保护法》修订实施后, 地方政府环保责任受到从中央到地方、政府内部到社会公众的全面关注。为了追究地方政府环保责任, 在环境法律之外, 中央与地方出台文件规定了多种环保问责制度。环保问责制度的法治化首先面临是否予以法律化的问题。而一项制度 (或政策) 上升为法律, 需要具备制度普遍性、客观性、稳定性的内部条件与完善的配套制度、坚实的实践基础以及良好的法律修订时机等外部条件。生态环境领域按日计罚制度与生态补偿制度的法律化经验也进一步验证了这些理论条件。据此, 现有的非法定问责制度并非全部具备法律化的条件, 部分问责制度无需进行法律化, 通过行政法规、部门规章等予以完善即可;而部分问责制度已经具备法律化的内部条件, 还需通过进一步实践检验与配套制度的完善才能予以法律化。

  关键词: 环保问责; 法治化; 制度法律化;

  Abstract: The first thing of the legalization of environmental accountability system is whether it is necessary to transform the system into law. To upgrade a system ( or policy) to law, it is necessary to have the internal conditions of universality, objectivity and stability of the system, and the external conditions including perfect supporting system, solid practical foundation and good opportunity for law revision. These theoretical conditions are further validated by the experience that the daily penalty system and the ecological compensation system have been upgraded to law in the field of environment.Accordingly, the existing non-statutory accountability system does not all have the conditions to be transformed into law. Some accountability systems need not be transformed into laws, and can be perfected through administrative regulations and departmental rules. Other accountability systems already have the internal conditions of legalization, but need to be further tested by practice and improve the supporting system before they can be upgraded to law.

  Keyword: environmental accountability; legalization; legalization of institutions;

  1、 我国环保问责制度的现状

  2014年修订的《环境保护法》将政府环保责任以及政府违反环保责任的追责提高到基本法的层面予以明确。新法将地方政府对辖区环境质量负责制写入总则, 从总体上对政府环保责任进行了一般性规定, 并配以环境保护目标责任制和考核评价制度、政府的限期达标制度、社会监督以及法律责任等方面规定, 作为对政府环境责任追责的保障。然而, 虽然新修订的《环境保护法》以及各环境单行法对地方政府环保法律责任已经有所规定, 但是由于缺乏系统性的统筹设计, 使得有关地方政府环境法律责任的规范性文件层出不穷, 而地方政府应当承担何种环境法律责任, 应当如何依法担责却没有定论。

  1.1、 我国环保问责“政出多头”

  我们梳理环境法律、行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章以及规范性文件可见, 对于地方政府的环保问责制度, 就环境法律这一位阶的法律规范而言, 目前规定目标责任制和考核评价制度、向人大报告制度、限期达标规划制度、约谈制度、河长制以及环境影响评价限制审批制度是辅助实现地方政府环保责任的法定制度。为了较好地落实政府环保问责, 中央与地方不断探索新的问责制度, 中央层面的规范性文件中出现了离任审计, 环保督察制度, 党政同责、终身追责制度, 向党中央和国务院报告制度等;地方性立法中也出现了终身追责与离任审计制度、环保督察制度、挂牌督办制度、林长制等辅助问责制度。此外, 为了进一步明确地方政府的环保职责, 各地均出台了“环保责任清单”。为了探索更为简洁、有效的问责方式, 更为直接地督促地方政府各部门履行环保职责, 不少地区出台了“量化问责”的文件。本文中, 将这些由非法律层级文件规定的环保问责制度, 统称为“非法定问责制度”。
 

我国环保问责制度上升为法律的经验
 

  1.2、 法治化是环保问责制度完善的前提

  目前, 我国规范性文件中所提及的这些“非法定问责制度”, 有些在实践中应用较多, 有些也已经由地方立法予以规制, 而有些仅在地方试点实施。在环境执法实务界与环境法律理论界, 有声音提出要将部分制度纳入法治化的轨道, 将部分非法定问责制度进行法治化。例如陈国栋副教授通过总结学者关于行政问责完善的观点, 认为“所有的行政问责都应当遵循法律所规范的形式、标准和程序, 已成为当前我国法学界行政问责制研究的主流主张”1。

  以环保督察制度为例, 陈海嵩教授认为, 目前我国环保督察制度存在环保督察规范效力、环保督察专门机构的法律地位、环保督察问责与环境保护目标责任制之间的重复问责、问责过程中党内法规与国家法律的衔接协调等问题。而环保督察制度的法治化恰恰可以解决这些问题2。谢秋凌副教授也提出要“从完善法律依据、规范督察问责、健全公众参与制度等方面将中央环保督察纳入法治化的轨道”3。

  可见, 对于非法定问责制度进行法治化完善, 也是环保问责制度完善的重要内容。而对于非法定问责制度的法治化完善的基础就是对其进行法制化, 即将非法定问责制度纳入法制化轨道, 通过法律法规等具有法律效力的文本予以规范。因此, 非法定问责制度的法制化, 最先需要探讨的就是通过哪一层级的法律规范对其进行规定, 非法定问责制度的法制化需要选择哪一层法律位阶。法律位阶制度即“在统一的法律体系内, 确定不同类别的法律渊源之间效力等级高低或大小的法律制度”4。法律位阶, 是每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。在我国, 按照宪法和立法法规定, 法律位阶共分五级, 它们从高到低依次是:宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章。因此, 在讨论现有非法定问责制度应当通过哪一层级法律位阶予以规范和完善时, 首先需要探明这些非法定问责制度是否需要法律化, 即通过法律这一位阶的法律文本予以规范。因此, 为了回应这些需求, 我们对理论中制度转化为法律的条件进行分析, 并总结环境法律中从制度上升为法律的制度特征, 对现有非法定制度的完善进行分析。

  2、 我国制度转化为法律的条件

  任何制度转化为法律, 都需要具备一定的条件。梳理现有关于制度或政策转化为法律的文献可见, 对于制度 (或政策) 如何转化为法律的研究并不多。方世荣教授认为, 政策转化为法律, 既要有内在基础, 又要以一定的外在条件为支撑。内在基础包括:第一, 该政策必须是人民意志的体现;第二, 该政策所涉及的事项必须是适合法律调整的事项。外在条件包括:第一, 适宜性条件, 包括政策必须符合良法所追求的实质合法性 (人民的认同和支持程度) 以及拟转化为法律的政策在内容上必须是可以具体化为权利义务的事项, 是必须要求全社会来普遍遵守的事项, 也是适用于动用国家强制力来保障遵守的事项。第二, 成熟性条件, 即政策转化为法律所具备的合适性时机条件, 具体要求是, 政策在实践经验上具有成熟性 (经实践反复证明有效的) , 在时机选择上也要具有成熟性 (已被广大公众所熟悉、理解, 在现实情况下是可以成为法律规则而被广泛接受、普遍遵守的) 。第三, 制度化条件, 即政策转化为法律必须严格按法定程序进行5。孙才华和周伟从转化程序的角度考虑, 认为“政策转化为法律需要保证以下几点:保障人民主权、实现政治民主、贯彻法制统一、加强权力制约、体现党政分工和符合正当程序”6。王志认为, 政策向法律的转换, 应当考虑以下几个因素:待转化的政策是否符合或者在多大程度上符合现实社会的实际需求;政策转化为法律, 所带来的社会成本的评估;法律只接纳整体性一般政策的纳入, 而拒绝细节性个别政策规定的进入;在实践中应当具有可操作性;政策转化为法律, 需要兼顾与现有法律框架的衔接7。

  还有一些学者对某些特殊领域政策的法律化条件进行了研究。如周永年就人民监督员制度法律化问题, 阐述了其法制化需要满足以下五个条件:坚实的实践基础;丰富的理论研究基础;成熟的制度规范基础;可借鉴的国外立法先例;法律修订的大好时机8。在民族政策法律化方面, 殷秀峰认为, 相关政策达到稳定、成熟的状态, 是实现法律化的前提条件。“稳定”即政策所调整的社会关系以及政策本身需要相对稳固, 而不是处在暂时的或者变动不居的状态当中。法律制度通常滞后于社会现实, 它是对反复出现的社会现象或者相对稳定的社会关系的回应和保护。同时, 法律一旦制定, 即不可朝令夕改, 其灵活性无法与政策相比。“成熟”即政策已经经过充分实践, 在接受科学的政策评估后, 被认为效果良好、切实可行。成熟的政策应当获得社会认可, 比如在价值观念或制度上已基本达成社会共识9。在精神文明建设法律化方面, 席建松认为, 法律化需要满足以下条件:待转化政策在思想意识上被社会普遍接受;社会条件的成熟, 包括坚实的实践经验支撑、相应配套措施的保障等10。

  表1 理论上制度转化为法律的条件
表1 理论上制度转化为法律的条件

  综合学者们关于政策转换为法律条件的主要观点, 我们认为:理论上, 制度 (政策) 转换为法律, 至少需要满足三个内部条件、三个外部条件。内部条件包括:第一, 待转换制度本身的普遍适用性, 即该制度是解决一般的、普遍性的问题而非一种应急性的临时制度;第二, 待转换制度本身具有稳定性, 即该制度可以在较长时间内保持稳定, 没有随时修改的风险, 该制度入法不影响法律的稳定性, 不会出现“朝令夕改”的现象;第三, 待转换制度本身具有客观性, 即该制度的构建具有客观性, 较少受到制定者、实施者主观因素的影响。所谓外部条件则包括:第一, 有相关的配套保障措施;第二, 有良好的法律修订时机;第三, 该制度有坚实的实践基础, 即在实践中已经被广泛运用且效果稳定, 得到社会的认可。但需要指出的是, 我们认为这六个理论上的条件是制度转化为法律的必要不充分条件, 即制度转化为法律必须具备这六个条件;反之, 具备这六个条件并不一定要使制度转化为法律。

  3 、环境制度上升为法律的经验分析

  在生态环境领域, 有不少制度 (政策) 或地方性法规上升为法律。我们以按日计罚制度、生态补偿制度为例, 总结其从非法定的环境制度上升为一项法律制度所具备的条件, 总结其上升为法律的经验, 进一步论证上述理论条件是否符合实际情况。

  3.1 、按日计罚从制度上升为法律的过程分析

  早在1998年, 《石家庄市岗南黄壁庄水库饮用水水源污染防治条例》第24条就已经引入了按日计罚措施:“违反本条例第十六条第二项的规定, 不正常使用水污染物处理设施, 或者未经环境保护行政主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的, 由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正, 处以应交纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。逾期未改正违法行为的, 自逾期之日起实行按日计罚”。

  而后在2007年出台的《重庆市环境保护条例》第111条规定:“对违法排污行为和破坏生态环境的行为造成严重环境污染或危害后果的, 可加收二倍以上五倍以下的排污费。违法排污拒不改正的, 环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。有前两款规定情形之一的, 对主要负责人处以一万元以上十万元以下罚款”。

  2009年《宁夏回族自治区环境保护条例》第47条规定:“违反本条例第十八条规定, 限期治理单位在限期治理期间不执行限产限排或者停产整治规定, 排放污染物超标或者超过总量的, 由环境保护行政主管部门责令限期改正, 给予警告;逾期不改正的, 处以五万元以上十万元以下罚款。限期治理单位在限期治理期间建设增加污染物排放总量的项目的, 由环境保护行政主管部门责令限期拆除, 逾期不拆除的, 强制拆除, 并处以五万元以上十万元以下罚款。排污单位违法排污拒不改正的, 环境保护行政主管部门可以按照本条例规定的处罚额度按日累加处罚;逾期未完成治理任务的, 由环境保护行政主管部门报经本级人民政府批准, 责令停产整顿或者关闭”。

  2009年《深圳经济特区环境保护条例》第69条规定:“有前款规定的行为之一, 经环保部门处罚后, 不停止违法行为或者逾期不改的, 环保部门应当对该违法行为实施按日计罚。按日计罚的每日罚款额度为一万元, 计罚期间自环保部门作出责令停止违法行为决定之日或者责令限期改正的期限届满之日起至环保部门查验之日止。当事人申请查验的, 环保部门应当自受理申请之日起三个工作日内实施查验;当事人未申请查验的, 环保部门应当自作出责令停止违法行为决定之日或者责令限期改正的期限届满之日起三十日内完成查验”。

  2011年《深圳经济特区环境污染噪声防治条例》第79条规定:“违反本条例第六十九条规定, 被责令限期治理的单位和个人在限期治理期间排放的环境噪声超过规定排放标准的, 由环保部门处三万元罚款;逾期未完成治理任务的, 实施按日计罚, 罚款额度为每日一万元, 计罚期间自限期治理期限届满之日起至环保部门验收合格之日止;造成严重影响的, 依法报请本级政府责令停业或者关闭”。

  在《环境保护法》修订过程中, 违法成本低是各方面反映的突出问题。实践中普遍存在“守法成本高、违法成本低”的现象, 导致企业宁可选择违法, 承担相对轻微的法律责任, 也不愿遵守法律, 承担相对较高的污染治理成本11。为了解决这个问题, 同时也是基于按日计罚在地方实践中取得的显着效果, 2014年, 《环境保护法》第59条正式将按日计罚纳入法律:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物, 受到罚款处罚, 被责令改正, 拒不改正的, 依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起, 按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚, 依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要, 增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类”。同年, 原环境保护部颁布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》, 对按日计罚进行了细化规定。

  可见, 从按日计罚制度本身而言, 具备了转化为法律的内部条件。首先, 按日计罚制度具有普遍性。环境违法成本低, 企业“宁愿选择违法而不遵守环境法律规定”的问题亦为存在于全国各地的一个普遍性问题, 按日计罚制度恰好可以在很大程度上解决这一问题。其次, 按日计罚制度并没有规定罚款数额的上限, 只是规定了一种计算罚款额度的方式, 无需考虑罚款金额随时间变化所需要作出调整这一因素。计罚天数与企业环境违法持续的时间直接挂钩, 能对潜在的环境违法企业造成持续性的威慑力。再其次, 按日计罚制度还具有稳定性, 一旦入法无需随时调整与修改。最后, 按日计罚制度还具有客观性, 实施者依法实施这一制度, 其主观因素对该制度影响甚微。另外, 从外部条件分析, 按日计罚从1998年出现在地方性法规到2014年被正式写入《环境保护法》, 经过了至少16年的实践“检验”, 使其具备了坚实的实践基础;而2014年《环境保护法》的修改正是按日计罚制度上升为法律的一个良好契机。

  3.2、 生态补偿从制度上升为法律的过程分析

  早在1994年, 黑龙江省人大常委会通过的《黑龙江省环境保护条例》第29条第2款提及:“以利用自然资源为主导产业的地方, 县级以上人民政府及行业主管部门要制定资源恢复和生态补偿的规划和计划”。

  1997年, 原国家环境保护局在《关于加强生态保护工作的意见》中提到对被破坏湿地实施生态补偿措施:“自然资源的不合理开发利用是造成严重生态破坏的根本原因。各级环境保护部门应进一步加强对水利、矿产、土地、森林、草原、动植物、风景名胜等自然资源开发建设活动以及涉及大面积土地资源开发、生态环境影响较大的交通运输、港口码头、海岸带开发等建设项目的生态环境管理, 严格进行环境影响评价和实行环境保护‘三同时’制度。凡涉及大量开发饮用水资源的水利、农业、林业开发建设项目进行环境影响评价时, 必须有全流域生态影响分析与评价的内容;涉及湿地开发的项目必须落实对被破坏湿地的生态补偿措施。加强监督检查, 保证环境影响报告提出的各项环境保护措施得到贯彻落实”。

  1998年, 原国家环境保护总局在《国家环境保护总局内设机构与职责》中将“拟定生态补偿政策并组织实施”的职责赋予生态环境管理处。

  2000年, 为加快改善河北省水环境质量, 进一步规范生态补偿金收缴与管理, 不断提高资金使用效益, 河北省财政厅制定并印发了《河北省生态补偿金管理办法》。

  2003年, 天津市人大常委会通过《天津市实施<中华人民共和国森林法>办法》, 该办法第43条规定:“建立森林生态补偿基金, 用于公益林的森林资源、林木营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用, 不得挪作他用。具体办法由市人民政府根据国务院规定另行制定。”

  2004年, 杭州市人大常委会通过《杭州市生活饮用水源保护条例》, 第5条第2款规定:“各级人民政府应当统筹兼顾、综合平衡, 逐步建立流域和区域生态补偿机制, 确保饮用水源安全”。

  为贯彻落实第六次全国环境保护大会精神, 推动建立生态补偿机制, 完善环境经济政策, 促进生态环境保护, 原国家环境保护总局于2007年印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。

  2008年, 海南省人民政府印发《关于建立完善中部山区生态补偿机制试行办法的通知》。同年, 上海市青浦区人民政府印发《关于设立生态补偿专项资金促进生态文明建设的试行意见》。2010年, 河南省人民政府印发《河南省水环境生态补偿暂行办法》。同年, 青海省人民政府印发《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》。2012年, 长沙市环境保护局颁布《长沙市境内河流生态补偿实施细则 (试行) 》。2014年, 山东省人民政府办公厅发布《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》。

  在《环境保护法》修订过程中, 有意见指出, 生态保护补偿是落实环境保护工作任务的一项重要举措, 应当在《环境保护法》中进一步明确生态保护补偿机制。十八大报告提出, 要加强生态文明建设, 深化资源性产品价格和税费改革, 建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。中国共产党十八届三中全会决定提出, 实行生态补偿制度。坚持“谁受益, 谁补偿”原则, 完善对重点生态功能区的生态补偿机制, 推动地区间建立横向生态补偿制度。2013年4月, 全国人大常委会会议听取了国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告, 报告提出要建立生态补偿长效机制, 明确了生态补偿机制的主要方式。经研究, 立法机关在《环境保护法》中增加了有关生态保护补偿的规定。2014年修订的《环境保护法》第31条规定:“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金, 确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。

  从1994年到2014年, 在这20年中, 生态补偿经历了从地方性法规到法律、从湿地及森林等特殊环境领域到覆盖一般生态保护地区的过程, 这也为生态补偿制度上升为法律奠定了实践基础。而随着社会主义现代化建设进程的加快, 经济发展带来的不断增长的资源需求与资源的日益稀缺之间的矛盾也在不断激化, 这已然成为各个地区经济发展所存在的普遍问题, 将生态补偿制度写入法律能够很大程度上缓解这一矛盾。同时, 生态补偿制度具有稳定性与客观性。因此, 与按日计罚制度入法类似, 在实践基础等条件都具备的情况下, 生态补偿制度也搭上了《环境保护法》修订这一良机, 从而被正式写入法律。

  由按日计罚以及生态补偿两项制度入法可见, 生态环境保护领域, 一项制度写入法律之中, 除了需要经历漫长的时间与实践的检验外, 还需要具备制度内部的普遍性、稳定性与客观性, 以及外部的配套保障措施、法律修改契机以及坚实的实践基础。因此, 上文提出的制度转化为法律的六个理论条件具有一定的科学性, 符合实践的真实情况。

  4、 现有非法定问责制度法治化完善

  如上文所述, 离任审计与终身追责制度、环保督察制度、挂牌督办制度、向党中央和国务院报告制度以及林长制、环保责任清单和量化问责制度均是非法定问责制度。要进一步完善上述各种问责制度, 必须仔细考察其各自的发展过程和实践现状。我们将从两个层次回答如何对非法定问责制度进行法治化完善的问题, 即首先探讨非法定问责制度是否需要赋予其法律效力, 上升为法律;其次, 若非法定问责制度无需上升为法律, 应当选择哪一层级的法律渊源对其进行规范。

  4.1 、离任审计与终身追责制度

  从立法现状而言, 在中央的规范性文件方面, 2009年4月国家土地总督察办公室发布的《国家土地总督察公告第2号--2008年国家土地督察工作情况的公告》以及2009年7月国家土地总督察办公室印发的《土地例行督察工作规范 (试行) 》推动了离任审计制度, 率先在“耕地保护和基本农田保护”领域得以实施。而2015年4月中共中央、国务院联合颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》以及2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》则将离任审计制度从土地管理领域逐步延伸到了“自然资源资产和环境责任”领域。而后, 2017年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》又进一步将离任审计制度纳入生态红线保护的考核体系之中。2018年6月中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》再次凸显了离任审计制度在强化考核问责中的重要地位。

  在地方性法规方面, 已经有广东、上海、新疆、广西、重庆、海南、辽宁、安徽、四川9个省区市将领导干部离任审计制度纳入地方性法规。作为对党政领导班子和领导干部进行政绩综合考核的重要手段, 离任审计制度在地方已有初步的探索和实践。

  相对于离任审计, 对终身追责制度规定出现较晚。从立法现状而言, 2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行) 》在规定“党政同责”追责原则的同时, 也首次明确提出了对党政领导干部生态环境损害责任追究之“终身追责”原则。同年9月, 中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》进一步明确提出了对地方政府环境法律责任的追责原则, 即终身追责与党政同责。

  对领导干部的离任审计、终身追责制度, 都是考核地方政府负责人履行环境法律责任的重要手段, 在督促地方领导干部认真履行环境保护相关职责方面发挥了一定的作用, 对怠于履行环保职责的行为产生了震慑作用。二者的有效性较强但在实践中适用频率较低, 尚未被普遍适用。可见离任审计与终身追责制度本身虽然具有普遍适用性, 且具有稳定性与客观性, 但就其外部条件而言, 并不具备坚实的实践基础以及相关的配套制度, 欠缺制度转化为法律的外部条件。因此, 我们认为, 离任审计和终身追责制度仅为督促地方政府履行环保职责的方法, 虽然在部分地方性环境立法中已对其进行法制化规定, 但是现阶段, 离任审计与终身追责制度尚未普遍实施, 其理论基础并不完善, 尚不具备上升为法律的外部条件, 暂时无需对其进行法律化。为了进一步落实离任审计制度与终身追责制度的实施, 我们认为可以通过行政法规或部门规章的方式进一步明确离任审计与终身追责制度的实施细则。

  4.2、 环保督察制度

  从立法现状而言, 2015年7月1日, 原中央全面深化改革领导小组通过的《环境保护督察方案 (试行) 》提出要建立环保督察工作制度, 以推动生态文明建设。2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态文明建设目标评价考核办法》进一步明确了环境保护督察在生态文明建设目标考核中的重要地位。2016年12月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》将督察制度引入河湖管理保护领域, 以实现对河长制实施情况和河长履职情况的监督。随后, 2018年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》进一步将督察制度扩展到农村人居环境的管理领域。在中央和省级环保督察体系不断完善的同时, 2018年6月中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》, 强调对重点区域、重点领域、重点行业的专项督察, 这也意味着环保督察正进一步渗透到更加重点、精细的领域。

  2016年1月4日, 被称为“环保钦差”的中央环保督察组由原环境保护部牵头成立, 中纪委、中组部的相关领导参加, 是代表党中央、国务院对各省 (自治区、直辖市) 党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。此次环保督察强调环境保护工作的“党政同责”和“一岗双责”, 将地方党委与政府的环保责任作为重点监督范围, 是对以省级地方政府为主体的环境责任的督察与问责。2016年1月4日至次年2月4日期间, 中央环保督察试点在河北省展开。至2017年底, 中央环境保护督察实现了对全国31个省 (区、市) 的全覆盖。2018年2月原环境保护部宣布将重点开展环保督察整改情况“回头看”。2018年5月30日起, 中央环保督察组陆续进驻相关10省份开展“回头看”。2018年8月1日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的生态环境部“三定”方案中, 设立“中央生态环境保护督察办公室”, 承担监督生态环境保护党政同责、一岗双责落实情况, 拟订生态环境保护督察制度、工作计划、实施方案并组织实施等职能。可见, “环境保护督察”逐渐制度化、常态化。

  然而, 环保督察制度在实践过程中也存在着一些问题。根据我们进行调研访谈得到的反馈, 环保督察制度主要存在以下问题, 如“一些不属实的情况随意报道, 致使督察真正的效果不能体现”“从督政变成监督环保部门”等。

  对于环保督察, 不同学者亦持有不同的意见。陈海嵩教授认为, 目前我国环保督察制度存在一些问题, 而环保督察制度的法治化恰恰可以解决这些问题12。对此, 戚建刚教授和余海洋持相反观点, 他们认为, 环保督察是通过自上而下的政治动员方式而开展的, 行使一系列非常规权力来实现特定任务。如果将环保督察制度法治化, 其实是对其本质的重大误解, 结果很可能是迎来另一项名称虽然不同, 但在功能上依然属于运动型环境治理机制的制度13。

  我们认为, 尽管从有效性和适用频率的角度而言, 环保督察制度都是督促地方政府履行环保职责的有力手段, 但是基层环保执法人员所反映的诸多问题也值得反思与探讨。此外, 理论界提出的关于环保督察制度所存在的问题如环保督察规范效力问题、与目标责任制之间的重复问责问题等, 亦有待进一步研究及讨论。可见环保督察制度虽然具有普遍适用性与客观性, 但由于其正在探索阶段, 尚不完善, 尚不具备稳定性。而环保督察的相关配套制度还需进一步完善, 且在实践中仍存在一些问题尚待解决。因此, 我们认为, 在这些问题得到很好的解决之前, 需对环保督察制度是否法律化的问题持审慎态度。但是就目前环保督察制度的实施效果而言, 较好地推动了地方政府履行环保职责, 推动了生态文明建设, 将其纳入法治化轨道具有必要性。我们认为环保督察制度还需要通过完善相关配套制度、在实践中稳定实施一段时间后再考虑其法律化的问题。

  4.3、 挂牌督办制度

  从立法层面而言, 原环境保护部于2009年发布《环境违法案件挂牌督办管理办法》, 对挂牌督办的概念、适用范围、程序等进行了全面的规定。2017年, 河北、安徽、广东等省份陆续出台了省级的挂牌督办管理规定, 同时, 江西、山东、宁夏、贵州在地方污染防治条例中也加入了挂牌督办的相关规定。地方污染防治条例主要将挂牌督办制度应用于大气污染防治领域, 也有少数将挂牌督办引入了水污染防治领域。

  挂牌督办是中央对地方重大案件进行督促的一种方式, 是环保督察制度的具体化, 具有一定的督促作用。但是, 挂牌督办制度适用于“严重污染环境或造成重大社会影响的环境违法案件”, 是对具体环境问题的督办, 其普遍适用性不强。而对于“严重污染环境或造成重大社会影响的环境违法案件”的选择一定程度上受到主观因素的影响, 客观性存疑。因此我们认为, 挂牌督办仅为一种督促地方政府履行环保职责的方法, 虽然在部分地方性环境立法中已对其进行法制化规定, 但就目前挂牌督办的理论基础、实践情况、现实需求而言, 尚无需将其进行法律化, 可以通过修改《环境违法案件挂牌督办管理办法》完善挂牌督办制度。

  4.4 、向党中央和国务院报告制度

  从立法层面而言, 2018年7月中共中央、国务院颁布关于《全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》, 第一次提出对于生态保护工作计划措施落实情况, 地方需要向党中央与国务院报告, 明确了地方各级党委以及政府对生态文明建设和生态保护所负有的政治责任。此规定有利于党中央、国务院对地方生态环境保护落实情况进行更加深入的了解, 以及对地方党委和政府在工作过程中存在的问题进行指导和问责。

  向党中央报告是一项党内规定, 是对中共党员的约束、对地方党委的约束, 是党中央推动生态文明建设的一项重要制度。因此, 其适用范围与对象限于党内。而向国务院报告, 通过向中央政府报告环境责任情况, 有助于推动地方政府履行环境职责。但是, 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 (以下简称“组织法”) 第55条第2款规定:“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关, 都服从国务院”。依据此规定, 地方政府生态环境保护向国务院报告已经具有法律依据。因此, 现有的国务院文件对“向党中央和国务院报告制度”的规定已经具有约束力, 无需将其上升为环境法律的规定, 后续可以通过党内规章与行政法规或国务院部门规章、规范性文件的方式, 分别进一步明确向“党中央报告”“向国务院报告”制度的具体内容、实施程序以及责任。

  4.5、 林长制

  从立法层面而言, 林长制要晚于河长制而出现。2003年, 浙江省长兴县在全国率先实行“河长制”。2016年12月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》, 并发出通知, 要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。2017年, 河长制被正式写入《水污染防治法》, 进一步强化了党政领导对水污染防治、水环境治理的责任。随后, 北京、河北和广东等地也将河长制引入水污染防治领域。

  林长制则率先在安徽省实现。2017年修订的《安徽省环境保护条例》在规定安徽省建立省、市、县、乡四级河长制的同时, 也提出了建立省、市、县、乡、村五级林长制。目前, 其他地方性环境保护条例还鲜有关于林长制的规定, 部分省份仅仅处于对林长制的“探索”阶段, 如江西、甘肃等。

  浙江省长兴县早在2003年就开始推行河长制, 经过近15年的实践, 河长制最终被引入2017年修正的《水污染防治法》。

  而相比较而言, 林长制在2017年才首次出现在地方性法规中, 其实施效果有待进一步观察。该制度在实践中如何实施尚未明确, 目前也没有较多学者对林长制进行理论研究, 因此该制度自身并不完善, 且没有坚实的实践基础, 对于林长制的法律化探讨还需结合实践情况进行进一步探讨。因此, 就目前的现状而言, 可以通过在地方性法规中“试验”实施, 再通过部门规章予以全国展开, 在其本身制度完善并具有实践基础之后再对其进行法律化。

  4.6 、环保责任清单制度

  责任清单是各级政府对照权力清单列出的职权事项, 对每一事项的责任主体、责任依据、追责情形、事中事后监管等以清单形式向社会公众公布14。政府环保责任清单是对政府各部门的环境保护责任进行细化规定, 明晰各个岗位的环保职责, 督促各部门、各工作人员积极履行职责, 为量化问责制度提供基础。环保责任清单制度已在各地实施, 实践中环保责任清单分为两类, 一类是环境保护行政部门的环保责任清单, 一类是政府不同职能部门的环保责任清单。

  目前责任清单制度尚不完善, 没有形成统一的标准。部分地区环保责任清单是生态环境行政机关内部的责任划分, 无法对其他部门形成约束, 环保问责变成“问责环保”;部分地区环保责任清单是政府部门出台的不同职能部门之间环保责任的划分, 却存在没有涵盖所有环境保护责任, 存在漏洞、空白和交叉。因此, 建议环保责任清单制度应当由国务院牵头各部门进行协调, 进一步明确政府各个部门、各个层级的环保责任, 进一步细化法定职责, 制定更加明晰的环保责任清单。

  而环保责任清单是政府责任清单的一种类型, 我们认为无需专门在环境法律之中规定, 随着未来政府责任清单的不断发展完善, 可以将其逐渐上升到法律层面。因此, 对于环保责任清单制度的规范, 可以由国务院制定相关行政法规, 或由国务院牵头各部门发布规范性文件, 对其制定主体、规则、内容、发布等进行明确规定, 并对各地制定当地环保责任清单提供业务指导。

  4.7、 环保量化问责制度

  量化问责是一项新的环保问责制度, 为环保问责提供了新的思路。该制度首次出现在京津冀地区的秋冬季大气污染防治行动中。原环境保护部与北京市、天津市、河北省、山西、山东、河南6个省 (市) 人民政府于2017年8月28日联合印发的《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责规定》 (以下简称《京津冀及周边地区量化问责规定》) 共有十二条规定。除京津冀地区外, 山西等地也有量化问责制度的实施。

  量化问责制度以定量来追责, 是建立在各个主体本身的法定职责范围之上, 又对其责任进一步细化, 确定到量的一种制度, 具有针对性而不具有普遍性。量化问责制度是环保问责的一种定量化手段和措施, 为了更加客观地追究环保责任而人为划定的问责标准, 具有客观性的同时具有价值判断的主观性。而且, 量化问责“量”的确定针对不同时期与不同类别的环境保护目标, 均需要重新设定, 具体问题具体分析, 不具有稳定性。另外, 不同地区具有不同的环境保护目标, 量化问责的设置也具有一定的地域性和局限性。

  另一方面, 量化问责制度, 是依据各部门、各级机关所依法应当承担的环境保护法定职责制定的, 是依据法律规定的政府环境保护法律义务与政府环境保护法律责任制定的。量化问责制度是对法律中规定的问责制度与政府环保职责与义务的细化规定, 更多地具有“行政裁量基准”的性质, 在政府部门内部具有强制约束力, 对外具有一定的约束力。

  因此我们认为, 目前各地区通过规范性文件制定的量化问责制度, 可以对一定地区范围内, 针对部分环保失职行为进行有效追责, 但无法形成统一、在全国普遍实施的环保问责制度, 因而暂无法将其上升到法律制度予以规定。量化问责制度本身更多的是对法律责任与制度的细化与具体化, 具有行政裁量基准的性质, 无需将其上升为法律。但是, 为了量化问责制度的有效、长久实施, 量化问责制度也应当得到一定的规范。我们建议国务院及其相关部门如同规范行政裁量一样, 对量化问责制度予以规范, 通过国务院的规范性文件对其进行“顶层设计”, 各省根据各地的实际情况进行细化规定, 形成一个统一的, 具有内部约束力的环保量化问责制度。

  表2 非法定环保问责制度的法治化完善
表2 非法定环保问责制度的法治化完善

  综上所述, 我们认为, 随着中央对地方环保治理的重视, 中央环保督察进行的环保问责给地方政府施加了较大的环保压力。为了更好地对地方政府进行环保问责, 中央文件以及地方性立法中不断出现新的问责制度, 这些问责制度的出台无疑给地方政府环保履职行为施加了压力, 推动了环境问题的解决和生态环境的保护。而这些“非法定环保问责制度”的法治化是法治中国与魅力中国建设中的必然要求。“非法定环保问责制度”的法治化, 并非是将其全部纳入“法律”这一位阶予以规范, 并非全部需要赋予法律强制力予以保障实施, 需要根据制度本身的特点以及其所具备的外部条件对是否法律化予以判断。因此, 在现阶段, 所有的“非法定环保问责制度”尚不具备法律化的条件, 部分问责制度由于其自身的性质、特点无需进行法律化, 通过行政法规、部门规章或规范性文件等即可予以完善并保障实施, 而部分问责制度自身具有法律化的内部条件, 但仍需通过一定时间的实践检验并不断完善其实施的配套制度, 才能够再次讨论其法律化的问题。因此, 我们认为, 非法定问责制度必须进行法治化, 而无需完全法律化。

  注释

  1 陈国栋:“行政问责法制化主张之反思”, 《政治与法律》2017年第9期, 第110页。
  2 参见陈海嵩:“环保督察制度法治化:定位、困境及其出路”, 《法学评论》2017年第3期, 第180-183页。
  3 谢秋凌:“法治视阈下我国中央环保督察制度研究”, 《山西师大学报 (社会科学版) 》2018年第6期, 第25页。
  4 徐显明主编:《法理学》, 中国政法大学出版社2007年版, 第130页。
  5 参见方世荣:“论政策转化为法律的基础和条件”, 《湖北行政学院学报》2006年第4期, 第5-9页。
  6 孙才华, 周伟:“将政策转化为法律的制度构建”, 《湖北行政学院学报》2006年第4期, 第14页。
  7 参见王志:“试论政策转换为法律的规则”, 《湖南行政学院学报》2002年第5期, 第23-24页。
  8 参见周永年:“人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择”, 《政治与法律》2006年第5期, 第103-104页。
  9 殷秀峰:“法律政策学视角下的民族政策法制化”, 《理论探索》2017年第5期, 第126页。
  10 参见席建松:“精神文明建设法制化的实现条件”, 《河南师范大学学报》1999年第4期, 第51页。
  11 参见信春鹰主编:《中华人民共和国环境保护法释义》, 法律出版社2014年版, 第207页。
  12 参见陈海嵩:“环保督察制度法治化:定位、困境及其出路”, 《法学评论》2017年第3期, 第180-183页。
  13 参见戚建刚, 余海洋:“论作为运动型治理机制之‘中央环保督察制度’——兼与陈海嵩教授商榷”, 《理论探讨》, 2018年第2期, 第157页。
  14 盛明科:“政府责任清单制度的法治逻辑与实践路径”, 《湖南社会科学》2016年第5期, 第55页。

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