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京津冀区域大气污染防治协同立法问题探析

来源:原创论文网 添加时间:2019-06-28

  摘    要: 在全面推进法治中国建设的背景下, 区域法治发展理论为研究特定区域在发展过程中的法制需求提供了重要的理论基础和分析工具。区域法治发展理论有五个分析维度, 包括国家法治发展的整体性分析、区域法治发展的个性化分析、区域法治的实证研究分析、区域的差异性分析以及区域法治发展的功能分析。基于此, 对京津冀区域大气污染防治协同立法展开研究, 有助于更加清晰地发现区域大气污染防治协同立法过程的内在机理、实际状况、现实需求、问题困境、背后成因等等, 以探究京津冀大气污染防治协同立法的有效路径。

  关键词: 大气污染防治; 京津冀协同立法; 区域法治发展;

  Abstract: The theory of developmental regional rule of law, arising from the background of comprehensively promoting the Construction of China under the Rule of Law, provides an important theoretical basis and analytical tools for studying the realistic legal needs of specific regions in the development process.There are five analytical dimensions in the study of developmental regional rule of law, including the holistic analysis of the development of national rule of law, the individual analysis of the development of regional rule of law, the empirical analysis of regional rule of law, the analysis of regional differences and the functional analysis of the development of regional rule of law.Studying on the coordinated legislation of air pollution prevention and control in Beijing-Tianjin-Hebei Region based on the above five analytical dimensions helps to more clearly discover the internal mechanism, actual situation, realistic needs and problems, the causes and the target orientation, to lay the foundation for the exploration of the specific path of the Beijing-Tianjin-Hebei air pollution prevention and control legislation, ensures the smooth progress of the Beijing-Tianjin-Hebei Rigion air pollution coordination legislation.

  Keyword: prevention and control of air pollution; coordinated legislation in Beijing-Tianjin-Hebei Rigion; development of regional rule of law;

  近年来, 京津冀地区生态环境问题形势严峻, 其中大气污染问题尤为严重。积极推进京津冀大气污染防治协同立法, 从法律层面保障区域大气环境协同治理工作的顺利开展, 是目前理论界和实务界面临的重要课题。区域法治发展理论是法治中国建设的应有之义, 具有推动法学理论体系建设和区域法治问题解决的双重意义。

  1、 问题的提出

  “区域”有多种层面的意义。本文所称“区域”主要是指跨越行政区划的, 在经济、政治、社会和文化等各方面具有共同性或固有特点的地域共同体[1]。法治发展是指法治转型、发展、变革的具体过程。区域法治发展是相对于国家法治发展而言的, 是指在遵循国家法治发展总体方向的前提下, 根据区域发展的现实需求, 在特定空间范围内建构有机协调的区域法治秩序从而推动区域发展的法治进程[2]。区域法治发展属于国家法治发展的有机组成部分, 国家法治发展的机理和规律内含于区域法治发展的脉络和目标之中, 为区域法治发展增添动力;区域法治发展可为国家法治发展提供区域性的经验事实, 成为推动国家法治发展的内生动力。

  近年来, 我国在区域法治发展、区域协同治理方面累积了一些经验。推动京津冀区域的协同立法, 既可以为三地的协调一体化发展提供坚实的法治保障, 又可以推动我国法治建设的整体发展。区域协同立法, 是指在特定区域内, 各方立法主体依职权通过一定程序就某一区域性的事项或社会关系共同制定区域性法律规范的活动。京津冀大气污染防治协同立法, 是指为防治大气污染, 由区域内各立法主体通过立法协同机制进行协调沟通, 制定区域性大气污染防治特殊立法, 实现区域大气环境的协同治理。区域协同立法是实现区域大气环境协同治理、有效治理京津冀区域大气污染的关键。
 

京津冀区域大气污染防治协同立法问题探析
 

  2、 区域法治发展的分析维度

  对某一区域的法治发展现象进行分析, 主要有五个基本的分析维度, 分别是区域法治发展的价值目标、国家法治发展的整体性、区域法治发展的个性化、区域法治的现实状况以及区域的差异性。

  2.1 、区域法治发展的价值目标

  区域法治发展的价值目标, 是指将区域法治发展的现象置于社会发展的进程中, 分析区域法治与社会发展间的互动机理, 探求区域法治发展在特定社会发展背景下的目标定位[3]。区域法治现象并非脱离社会孤立存在的封闭之物, 它与社会发展联系十分紧密, 会根据国家和区域社会发展的变动作出相应的特定回应;同时, 它会与社会场域结构建构起一种内在的功能关系, 会推动社会场域结构的变动或转化, 促进社会的转型和变革。因此, 在分析区域法治发展的价值目标时, 要尤为注重对区域社会发展的深入考察。此外, 还应综合考虑区域内不同地区的社会发展差异, 注重价值目标的协同, 兼顾各地区社会发展的实际需要[4]。

  2.2 、国家法治发展的整体性

  分析区域法治发展, 应将其置于国家法治发展的整体性框架之中。即, 应当遵循整体性原则, 将区域法治发展的现象研究同国家法治发展的脉络和方向联系起来。如此, 可使特定的区域法治发展与国家法治发展的整体框架保持一致, 适应国家法治发展的内在机理和基本原理, 确保区域分析的科学性、全面性和系统性[5]。“区域”, 是“国家中的区域”, 区域法治发展的研究离不开对国家法治发展的整体性分析, 要在整体性原则的指引下开展法治发展的区域研究[6]。研究区域法治的现象, 首先应关注国家法治发展, 探寻国家法治发展的特点和机理。

  2.3 、区域法治发展的个性化

  分析区域法治发展的主要目的之一, 是研究区域法治发展现象在国家法治发展进程中所体现的特点和个性。不同区域或地区的法治发展在价值追求、目标定位、现象特征、发展模式等方面均存在差异。在我国, 跨行政区域的法治发展现象丰富多样, 在一定程度上反映了我国法治发展的特殊性。这种跨行政区域的、各具特色的法治发展现象, 与国家法治发展的整体进程相一致。虽然有时难以将多样化的区域法治现象与国家法治现象的整体框架联系起来, 因为不同区域的法治发展现象在样态、形式、特征等方面具有差异性[7], 但也正因如此, 才能更加深刻地理解国家法治发展的真实样态, 更加准确地认识国家法治发展的总体脉络。

  2.4、 区域法治的现实状况

  区域法治研究与特定的实证经验研究相结合, 对特定时空范围内法治发展的经验事实展开考察和研究。与一般的实证研究不同, 区域法治的实证研究不止步于简单的现状梳理或资料整理, 其目的在于找出具有指导意义的、高度抽象性的、概括的经验研究规则或是原理, 将复杂多样的经验事实具体化, 并对其他区域法治发展的具体表象和经验现象进行关联分析和类比研究。唯有如此, 才能在区域法治发展的研究中, 通过大量的经验事实, 发现实现区域法治协同的具体路径。

  2.5、 区域之间的差异性

  由于各个行政区域在地理位置、经济结构、社会背景、发展定位、人口特征等方面各具特色, 因此, 区域法治研究的一个重要分析维度即对不同行政区域展开差异性分析。这种差异性分析, 不只是对法治现象的差异性进行表面梳理和分析, 而是深入探究差异性形成的内在成因和基本要素, 找到关于多样性统一的区域法治发展机理的理论阐释。这些具有差异性的要素, 对区域法治发展具有举足轻重的影响, 关系到区域法治发展的方向、水平和质量[8]。应当注意的是, 虽然区域法治现象具有差异性和多样性, 但整体性仍是区域法治的基本属性。区域内每一个地区法治发展的现象系统, 都属于国家法治发展进程中一个特定空间下的法治结构。

  3、 京津冀区域大气污染防治协同立法检视

  基于区域法治发展的分析维度, 对国家层面的政策与立法依据、区域立法实践、现有立法问题和京津冀三地差异等内容进行深入剖析, 方可为京津冀大气污染防治立法的推进提供更为科学的依据。

  3.1、 政策与立法依据

  国家层面关于区域大气污染防治的规定, 最初出现于国务院及其相关部门的规范性文件和国家政策性文件之中。原环境保护部等九部委于2010年5月共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出“建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制, 扎实做好大气污染防治工作”。2012年12月国务院批复的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》明确列举了重点区域的范围, 对区域大气污染防治的指导思想、原则和目标、区域联防联控机制等进行了规定。2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》提出“建立区域协作机制, 统筹区域环境治理”, 对京津冀区域大气污染防治协作机制的相关问题进行了明确和细化。2018年国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中对京津冀及其周边地区在大气环境保护方面应做的工作提出了具体要求, 特别强调了建立完善区域大气污染防治协作机制, 制定京津冀及周边地区大气污染防治条例。

  在立法层面, 2014年修订的《环境保护法》规定, 国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制, 实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施[9];2015年修订的《大气污染防治法》针对“重点区域大气污染联合防治”设立专章, 规定了联席会议、“四个统一”、区域会商、信息共享等内容。

  国家层面有关大气污染防治的规定, 体现了区域大气污染协同治理的理念和原则, 强调建立区域大气污染联防联控机制或区域大气污染防治协作机制, 对京津冀区域大气污染防治协同治理提出了基本要求。

  3.2、 区域立法实践

  京津冀区域关于大气污染防治协同治理的规定, 主要体现于三地各自的《大气污染防治条例》之中。2014年, 北京市率先公布实施了《北京市大气污染防治条例》, 该条例的内容更多强调本行政区域内共同防治, 仅有一条规定要加强与相关省区市的大气污染联防联控工作, 推进区域联防联控与应急联动。2018年修正的《北京市大气污染防治》主要对机动车和非道路移动机械排放污染防治、法律责任等内容进行了修改。天津市于2015年出台了《天津市大气污染防治条例》, 而后于2017年12月、2018年9月对该条例进行了两次修正。该条例设专章“区域大气污染防治协作”对大气污染重点区域联合防治进行规范, 要求建立大气污染防治协调合作机制、根据北京市和河北省等地的需要加快淘汰高污染排放车辆、建立重污染天气应急联动机制和沟通协调机制、加强区域间大气污染防治科研合作, 等等[10]。河北省于2016年制定实施了《河北省大气污染防治条例》, 该条例第五章共四条对区域联合防治进行了规定, 并与《大气污染防治法》相衔接, 对产业转移、专项资金、预警联动、信息共享、科研合作、区域规划等予以规范, 条文内容更为全面和具体, 科学性也大大提升。在该条例的制定过程中, 立法机关进行了京津冀立法的深度协同, 与京津两地的人大进行了多次协商对接、调研走访、论证研讨, 进一步加深三地在立法方面的协同, 取长补短、凝聚共识。

  2015年, 为贯彻落实党中央和国务院关于京津冀协同发展的重大国家战略, 在考虑地方立法工作现实需要的基础之上, 京津冀三地还先后研究通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》等, 为京津冀区域大气污染防治协同立法工作的推进提供了指导规范, 加快了立法协同工作的开展[11]。

  3.3 、现有立法问题分析

  无论是国家层面还是地方层面, 京津冀区域大气污染防治立法已进行了不少有益尝试并取得了不错成效, 在协同立法方面也取得了一定进展, 但仍然存在一些不容忽视的问题。

  在国家立法层面。首先, 无论是法律还是规范性文件, 均较为概括, 可操作性不足, 对地方差异性考虑不足, 不利于具体工作的展开。其次, 除《环境保护法》和《大气污染防治法》两部法律, 其余法律文件多为规范性文件, 法律效力低, 权威性不足。此外, 区域协同立法缺乏明确的法律依据。对于省际的协同立法, 《宪法》和《立法法》还未对其性质、法律地位、立法机构、制定程序等作出明确规定, 在国家立法层面缺乏法律依据。

  在京津冀地方立法层面。一是三地现有地方立法内容上协同性不足。例如三地对违规排污应承担的法律责任的规定, 在罚款幅度方面体现了较大差异性, 这可能造成排污企业在省际间转移, 不利于区域协同治理。二是三地立法进度协同不足。三地立法速度快慢有别, 立法节奏未能同步, 呈现碎片化趋势, 难以满足京津冀协同发展的实际要求和大气污染防治的迫切需要。三是三地签署的行政协议可操作性差。自京津冀协同发展战略提出以来, 为有效推动京津冀协同发展取得更大进展, 京津冀三地签订了不少的合作协议, 其中不乏有关大气环境保护领域的合作, 这些合作协议大多不具备强制性, 也未能明确三地有关大气污染防治协同立法的事权划分、目标定位、制度设计等方面的问题[12]。四是京津冀三地尚未形成高效的立法协同机制。高效的立法协同机制包括但不限于:立法规划协同机制、立法信息交流平台机制、立法备案和立法后评估机制、区域法规动态清理机制, 等等[13]。

  3.4、 三地差异性分析

  如马克思所言, 法律是由社会物质条件所决定的[14]。京津冀大气污染防治协同立法应根据三地的社会经济发展的实际情况, 实现区域内各方权利义务的平衡。协同立法发展和推进过程中出现的种种问题和现象, 其内在成因与京津冀三地发展状况、产业布局、经济结构等方面的差异性密切相关[15]。

  在发展状况方面。北京市作为首都和直辖市, 是我国的政治、经济、文化中心, 这决定了北京市在资源获取、政策制定、经济发展、产业竞争等方面的优越性。天津市作为直辖市, 是京津冀区域重要的出海口, 在政治经济和地理位置方面也有着河北省无法比拟的优势。长期以来行政区划、政策形势、体制机制的影响, 造成河北省与北京市、天津市两地差距悬殊[16]。在产业布局方面, 受政策导向、城市定位、城市规划等影响, 京津冀三地的产业结构和布局存在较大差异性。此前, 由于北京市城市规划的调整和一些重要活动 (如北京奥运会) 的需要, 北京市逐渐淘汰工业产业, 一些高污染、高耗能的产业开始向外转移, 相当一部分产业转移至河北省内, 加剧了河北省的污染, 但却缺乏合理的区域生态补偿机制。在经济结构方面, 北京市第三产业占比大, 而天津、河北两地则是污染较大的第二产业占比较大, 河北省对第二产业的依赖性尤为严重。在保障当地经济发展的需求下, 这种产业结构的差异也造成三地在大气污染排放标准、法律责任方面存在差异。

  4、 京津冀大气污防治协同立法的完善措施

  协同立法是京津冀大气污染协同治理的重要基础和制度创新的必要前提。为此, 需要克服现有的实践性难题和制度性障碍, 确保京津冀大气污染防治协同立法的高效性、长久性和可持续性, 重点关注立法顶层设计、立法机构协同、明确目标定位、协同保障机制等方面。

  4.1、 加强顶层设计

  通过国家层面的专门立法, 明确区域协同立法的定位和效力, 为京津冀大气污染防治协同立法提供法制保障[17]。专门立法应明确区域协同立法的立法主体或机构、立法原则、制度机制、法律责任, 等等。具体而言, 可制定《京津冀协同发展法》就京津冀协同立法的立法主体、立法原则、协同机制、运行模式等具体内容进行规定, 为区域大气污染防治协同立法提供上位法依据。亦可在《环境保护法》或《大气污染防治法》中对大气污染联防联控做出更为细致的规定, 指导区域协同立法的开展, 明确区域内地方政府的权力配置和责任分担, 将各方的权利与义务进行明晰与限定。

  4.2 、重视机构协同

  目前, 京津冀三地的协同立法模式主要是通过联席会议、座谈会的方式进行, 属松散型的立法协调模式。针对京津冀大气污染防治协同立法的需要, 可以在坚持法制统一原则的前提下, 创新现有立法机制, 成立一个区域间的、常设性的协同立法专门机构作为协同立法推进过程中的领导机构。这一立法机构有利于确保三地在立法过程中实现平等协商, 兼顾三地的利益诉求和现实需求。同时, 协同立法专门机构可以吸收更多的利益相关主体参与至立法过程中, 如三地的行政机关、大气环境治理的专业机构、环境保护社会组织和社会公众等, 听取各方意见和建议, 落实环境保护的公众参与原则, 增强立法在实施阶段的可操作性。

  4.3、 明确目标定位

  整体来看, 京津冀大气污染防治协同立法的总目标, 是为区域大气污染防治协调合作机制的构建提供法制保障, 按照“优势互补、互利共赢、区域一体”的原则, 实现区域内大气污染防治法律制度的融合、执法力量的整合和各方利益的均衡。为此, 一是要坚持平等互利原则, 确保各方利益均衡。考虑到三地发展的不均衡性, 要在坚持平等互利的基础上, 实行“共同但有区别的责任”, 通过协同立法实现区域内利益共享和生态补偿。二是要实现法律制度融合, 确保法律规范的一致性, 对区域大气污染防治的法律制度展开类型化研究, 实现制度间的衔接与互动, 逐步形成法律制度体系的内洽和体系性协同。三是要整合执法力量, 明确各方责任主体。即要求协同立法对各方主体的职权、责任进行明确, 就联合执法、区域执法机构等内容作出规定。

  4.4 、建立长效机制

  建立京津冀大气污染防治协同立法的保障机制, 首先要优化立法规划协同机制, 确保立法前可以结合三地的实际情况和地方差异确定立法目标;二是完善立法信息交流平台机制, 确保立法过程中信息交流的及时与通畅;三是建立立法备案和立法后评估机制, 将协同机制贯穿于立法的全过程[18];四是完善法规动态清理机制, 对重复、矛盾、冲突的法律文件进行相应的废、改、释工作, 同时, 加强区域间沟通交流, 保持动态跟踪, 确保法规适用规程中出现的新问题能够得到及时解决[19]。

  另外, 京津冀大气污染协同立法还应注重环境治理法律制度机制的完善。在遵循平等协商、互利共赢原则的基础之上, 实现区域大气环境质量标准、区域大气污染排放物标准制度和区域大气污染物总量控制制度的协同, 建立重污染预警会商和应急响应机制, 完善区域利益共享和生态补偿机制。

  5、 结论

  京津冀协同发展战略的提出, 对京津冀区域协同立法提出了新的要求。京津冀大气污染防治协同立法既是大气污染问题严峻性、紧迫性的现实需要, 又是国家发展战略的必然要求, 同时也是京津冀大气污染协同治理的重要前提。考虑到京津冀大气污染防治协同立法的重大意义和必要性, 应尽快通过加强立法顶层设计、实现立法机构协同、明确立法目标定位、完善立法协同保障机制等路径推进协同立法。从长远来看, 京津冀大气污染防治协同立法亦可为区域法治发展理论注入重要的实践经验, 促进我国大气污染防治法治体系的完善。

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