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我国地质资料法律法规系统特点分析

作者:原创论文网 时间:2018-05-04 16:40 加入收藏

本文摘要

  1、我国地质资料法律规范系统重构的必要性

  1.1、目前我国地质资料汇交不够全面

  目前, 我国地质资料汇交过程中存在的主要的问题就是汇交主体积极性不高, 资料汇交不足。[1]虽然行政法规确定了汇交范围, 但实际汇交中往往因为形成地质资料时的各种原因致其不够齐全, 使全面汇交有障碍。地质工作外, 铁路、公路、通信、城建等项目所形成的地质资料, 普遍存在不愿汇交的情况。

  1.2、目前地质资料汇交亦不够规范

  实践中地质资料汇交不规范比较常见。[2]纸质汇交与电子汇交经常不一致, [3]汇交来的地质资料亦不够齐全。[4]数字化地质资料达不到规定的标准, 制作不符合专业标准更是屡见不鲜, 不但对存档和利用造成较为严重的影响, 且存在安全隐患。[5]

  2、我国地质资料法律规范系统的构建自有其目的性

  2.1、地质资料法律规范系统的构建目标谨守立法宗旨

  完善地质资料管理制度体系, 加大地质资料汇交监管力度, 旨在充分发挥其作用:首先, 得健全地质资料技术标准体系;其次, 形成地质资料汇交激励约束机制等, [6]最后, 找到履行相应地质资料宪法管制义务的具体途径以实现国家宪法意义上的矿产资源所有权的公法权能。

  2.2、地质资料汇交制度的完善任重道远

  我国中央及地方两级地质资料管理结构下, 条块分割, 汇交情况不尽相同。总结地质资料汇交管理的“诚信”[7]“奖惩”[8]诸多经验:

  2.2.1、健全地质资料汇交管理制度体系以建立良好的汇交秩序。

  一定要注意将地质资料汇交制度与矿业权管理紧密衔接, 增强矿权人的法律意识, 在完善监督机制的基础上加强执法力度。[9]

  2.2.2、地质资料数字化与网络化是时代发展的必然。

  2000年始提出地质资料数字化, 旨在最终提供网络化服务, 以利于极大提高我国的地质资料的管理水平和服务质量, 只是鉴于经费、技术等原因各地工作进度不一。[10]

  2.2.3、地质资料汇交工作内容具有专业性。

  面对载体变化, 地质资料就格式、质量而言, 应制定更加详尽、明确、严格且可操作性强的汇交规范, 从文字、用纸、打印、排版、图标等各方面对成果、原始、实物地质资料汇交予以规制。[11]

  2.2.4、放弃区地质资料汇交的监督管理亦须加强。

  对于探矿权、采矿权人放弃区块或矿区, 需要详尽总结矿权存续期内放弃范围的地质工作情况, 且汇交勘探开发工作形成的全部地质资料。

  2.2.5、汇交人对于无需汇交的地质资料同样负有保管义务。

  无论是从事矿产资源勘查开发还是从事其他地质工作, 对于在工作中形成的相关且无需汇交的地质资料, 汇交人亦应在一定的期限内履行妥善保管义务。即使是无需汇交的地质资料, 亦来源于对国家所有的土地、矿产等资源的勘查、开发、调查等工作, 其特有的公共性, 应满足地质资料汇交管理机关以及其他地质工作主体可能的调取或使用需求。

  2.2.6、地质资料汇交的奖惩机制应予健全。[12]旨在改变目前激励约束机制不健全的状况。

  2.2.7、我国的地质资料档案汇交管理制度已从最初原始资料简单收集, 发展到资料收集纳入国家法制体系, 继而资料收集制度逐步完善, [13]在以前条块分割体制下, 各自单独管理的其他所形成的地质资料, 如建设等项目中所形成的地质资料, 也纳入地质资料统一监管范围, 并设立跨行业黑名单制度。

  2.2.8、地质资料管理人员培训应当持之以恒。

  提高地质档案资料管理人员的业务素质教育, 无疑是提高地质档案资料管理水平的关键。[14]

  2.3、汇交资料市场化系完善法律规范体系之核心目的

  地质资料的开发利用程度越高, 政府和汇交人汇交资料的获益也就越大。我国在地质资料开发方面的功能过去仅相当于地质资料图书馆, 而国外实行市场经济的国家, 在地质资料信息服务方面业已积累了大量的成熟经验。[15]差距的形成, 除了管理体制、经费、设备、人员素质等外, 就政府对地质资料的开发、编研工作的财政支持力度而言, 难以达到鼓励和提高地质资料利用的程度。

  地质资料汇交作为资源管控最主要的信息收集手段之一, 在汇交管理中须以法律为依据, 以社会利用为目的, 严格执法, 加强研究, 最大程度地发挥出应有的社会和经济效益。

  3、我国地质资料法律规范系统效力等级具有层次性

  3.1、法律位阶是我国立法体系中清晰而又明确的标准

  首先, 当不同位阶的法律发生冲突时, 宪法具有至高无上的效力、法律的效力高于法规、法规高于规章、行政法规高于地方性法规。

  其次, 不同位阶的法律发生冲突时, 全国性法律优先、特别法优于一般法、新法优于旧法、实体法优先、国际法优先、省级政府规章优先于地级市的政府规章。

  从法律部门来看, 地质资料汇交人的汇交义务源于宪法, 其以行政法为经线, 而以私法来细化完善。

  3.2、《宪法》明确了地质资料汇交义务

  3.2.1、宪法上的自然资源国家所有权包含了国家管理、控制自然资源的公法权能和宪法义务。

  《宪法》第九条确立了自然资源的国家所有制。[16]

  3.2.2、全民共享的”分配正义”理念下的“物尽其用、定分止争“的规范任务。

  自然资源国家所有制度以实现全体人民的公共福利为宗旨, 既要实现物尽其用、定分止争的规范任务, 还要兼顾自然资源利益全民共享的“分配正义”的价值。这一制度不仅具有一般所有权的共性, 还具有明显的特殊性;在内容和效力上表现出双重性的权能结构, 具有公法与私法的双重权能。宪法授权国家可以对土地矿产资源进行管理、控制, 但是宪法条文本身并未言明国家管控土地矿产资源的方式或途径, 相关的法律规范是在行政法律规范中实现的。[17]

  3.3、行政法具体规定了地质资料汇交义务

  3.3.1、行政法明确了地质资料汇交的重要制度价值。

  我国关于地质资料汇交的行政法规经历过数次修改, 但其立法宗旨一直非常明确。《国务院关于批准全国地质资料汇交办法的通知》、《全国地质资料汇交办法》《全国地质资料汇交管理办法》《地质资料管理条例》均明确提出:国家要求汇交地质资料之目的即要实现对地质资料的管理并充分发挥地质资料的作用, 故需加强地质资料汇交工作, 完善地质资料管理制度体系, 加大地质资料汇交监管力度, 健全地质资料技术标准体系, 以建立地质资料汇交激励约束机制, [18]这都是国家实现宪法意义上的矿产资源所有权的公法权能, 履行相应宪法义务应有之义。

  3.3.2、行政法构建了地质资料汇交管理制度。

  我国法律法规范上已明确了地质资料统一汇交制度。《矿产资源法》及其《实施细则》, 《地质资料管理条例》, 《地质资料管理条例实施办法》及《实物地质资料管理办法》、《国土资源部办公厅关于进一步加强原始地质资料管理的通知》、《国土资源部办公厅关于加强探矿权人放弃勘查区块地质资料汇交管理的通知》等法律法规及部门规范性文件共同构成了地质资料汇交管理制度体系。[19]

  3.3.3、行政法扩充了地质资料汇交管理主体。

  根据我国宪法和行政法规的规定, 管理地质资料是政府的重要职能之一。但实践中, 由于地质资料的载体的空间属性, 保管、利用地质资料等部分职能常常由中央和地方地质资料馆及其他地质资料保管单位来实施。这并非政府行政管理职权的僭越, 而是一种行政委托。地质资料保管和利用的行政委托得到了行政法规的授权。地质矿产主管部门对地质资料馆藏机构进行直接管理, 并负责监督、检查和指导地质资料保管单位的地质资料管理工作。

  3.4、负面公法规制下地质资料汇交权利义务细化完善于民法

  3.4.1、国家对地质矿产资源等自然资源享有民法上的所有权。

  依《物权法》法律规定专属于国家所有的不动产和动产, 任何单位和个人不能取得所有权, 具体包括矿藏、水流、海域、城市土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源。自然资源国家所有权与的权利行使、变动规则自应遵照《物权法》的有关规定。

  3.4.2、国家行使自然资源所有权的实现方式是自然资源的有偿使用。

  国家对于拥有所有权的自然资源的利用方式为交由社会主体来开发利用, 相应地社会主体必须向国家支付一定的对价, 同时可以获取开发利用自然资源的收益。[20]我国经济新常态和供给结构改革, 使得国家和社会主体对自然资源有偿使用制度的改革更加迫切。[21]

  4、我国地质资料法律规范系统构成要素必须具有灵活性

  依照传统的法学思维方式, 单行法归属于哪个部门法决定了对其进行监管的行政部门的权利及职责所在, 以及相关纠纷的解决机制, 所以, 这种思维必然要求地质资料法律规范得明确地归属于某个传统的部门法之中;而如果我们从地质资料法律规范的构成因素、调整内容、调整手段诸方面予以论证, 却只能得出:地质资料法律规范只能是“归不同法律部门综合调整的法律规范系统”的结论。[22]

  4.1、我国从前苏联沿袭而来部门法理论体系备受质疑

  目前我国部门法体系理论仅为出于满足对全部法律了解的需求所进行的划分, 其所谓整体性原则、均衡原则等的归纳过于注重形式上的抽象概括。此种法律体系之构建目的, 仅在于揭示不同的法律部门及制度间的内在联系, 侧重于各部门法所体现的利益联系与规范方法, 难以体现整个法律规范系统之整体目的功能。

  部门法律体系理论主要以调整对象即其所调整的社会关系作为自己的划分标准, 而依照现行的部门法划分的结果反观, 似乎并非其应得出的结论, 极言论之, 劳动法、知识产权法、经济法、环境保护法、军事法等何以不能成为独立的法律部门呢?国际法成为独立法律部门的依据又何在?[23]顺理成章, 为什么地质资料法律规范系统就不能是一个新的独立的法律部门呢?

  4.2、地质资料法律规范构成因素须具有灵活性才能应对改革

  地质资料法律法规的构成要素中很多均具有“多重身份”, 较典型的是地质资料汇交工作自身特殊的属性, 其兼具二者的特性, 既涉及私法领域又涉及公法领域。[24]无论在学理上对其如何定位, 在我国现行的法律框架下, 公私属性兼具或许是我们对其进行出让与监管的必然选择, 这自然要求我们构建一个灵活、开放的地质资料法律规范系统。

  故此, 从整体上审视我国现行地质资料法律规范, 不难发现我们无法用传统的法律体系的划分标准将其归纳为某个单一的部门法, 鉴于其构成要素为多个部门法的交叉点, 犹如一个多面体, 从不同的角度进行审视就会得出不同的结论。既然现行部门法律体系划分的缺陷显而易见, [25]故依传统部门法律体系理论, 将地质资料法律法规划分于单个传统部门法之下, 难以自圆其说。

  5、我国地质资料法律规范系统的调整手段必须具有综合性

  5.1、我国地质资料现行立法侧重于地质资料的行政保护手段

  我国现行地质资料管理法律规范系统主要依赖行政手段, 但地质资料汇交同时作为矿业权所包含的义务, 并不仅仅形成行政法律关系。地质资料本身的智力成果和财产属性, 使其管理离不开私权保护, 故地质资料汇交同样涉及民事法律关系。[26]

  5.2、内容及调整对象和范围的综合性决定了调整手段的综合性

  显而易见, 地质资料法律规范中不同的制度规范只能归不同的法律部门来调整。[27]我国传统法律体系中所沿用的前苏联平面切蛋糕式的划分方法, 无论对地质资料法律规范中的内部构成因素的法律属性进行定位, 还是通过调整内容探寻外在的法律调整手段, 均无法简单地将与地质资料相关的法律法规纳入某个传统部门法之中。同理, 所有的特定经济领域中这一类的所谓经济法, 都只能被认为是一种综合法律调整的法律部门, 而准确把握该特性就是为了充分发挥其在综合调整社会关系时的作用。[28]

  6、地质资料法律规范系统具有社会系统性

  6.1、法治系统工程给红火的经济立法指明了新的思路

  1979年10月钱学森先生最早提出了“法制系统工程”的理念, [29]将“法治系统工程”列入系统工程学体系之内。其将“法学”纳入“行为科学”的二级学科, 与我国传统科学分类中的划分方法大相径庭。钱先生对“法治系统工程”的构建, 在该规范控制系统中, 宪法和党章为最高层次, 而法律、法规、法令及命令又构成不同的层次, 我国82年《宪法》与99年《宪法》对此均有回应。许多中青年法学家均纷纷追随, 系统法学作为一门新的学科应运而生。[30]

  6.2、以《地质资料法》为核心的法律规范系统业已成型

  “法治系统工程”既提供了一种打破传统法律体系部门法划分方法的新法学理论, 自使依传统法律部门划分标准无法解决的“地质资料法”这些特定经济领域的单行法、特别法的体系划分定位问题得以找到出路, 毋庸置疑“地质资料法”这一特定领域中的所有法律规范, 完全具备“法治系统工程”的基本法律属征, 其不但具有目的性、层次性、灵活性, 而且具有综合性、系统性。

  所以, 我们如果按钱学森先生提出的理论对现行法律体系进行多层次的划分, 在传统部门法划分之外, 将所有的地质资料法律规范视为矿业法系统中的一个子系统, 而《矿业法》又是经济法这一母系统的子系统。其自可消除传统部门法划分方法过于机械、形式、不科学的理论缺陷, 破除现有的那些立法理论难题。

  7、结论

  在对我国地质资料法律体系构建的过程中, 首先, 要以目的为导向进行相关制度的构建;其次, 必须注重地质资料法律法规之间效力层级的层次性, 保证其内在的协调统一;其三, 正视地质资料法律规范构成因素的灵活性及调整手段的综合性, 故而得接纳新的“受不同法律部门综合调整的法律规范系统”的观念;最后, 在突破传统部门法律体系划分的基础上科学地创新, 将修法过程中一切行之有效的临时应急措施用成文法律规范予以定型化, 以更好地为地质资料汇交工作服务。

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