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“陆良模式”农业节水管理机制及其实施

来源:原创论文网 添加时间:2020-01-09

  摘    要: 针对目前农业用水中存在的缺乏合理管制,导致用水方式粗放、水资源浪费、污染严重的问题,本文通过深入分析云南省陆良县试点“陆良模式”机制改革中的农业节水管理机制,包括水权分配机制、水价形成机制、节水激励机制及合作社参与机制等,在阐述节水管理机制内涵的基础上,分析了“陆良模式”节水机制实施成效,提出了存在的问题和不足,并对试点经验的推广提出了建议。

  关键词: 农业节水; 管理机制; 陆良模式; 思考; 建议;

  前言

  水资源是农业生产中不可缺少的要素,近些年来,随着经济和社会的发展,水资源的需求量日益增加,水资源匮乏的问题也日益严峻,再加之普遍存在的用水不合理现象,导致水资源浪费、污染问题严重,制约了我国的经济发展和人民生活水平的提高。“十二五”以来特别是党的十八大以来,中央把水安全上升为国家战略,做出一系列决策部署,对农田水利改革工作提出明确要求,与此同时,习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针。因此,为缓解水资源匮乏与经济发展间的矛盾,实行农业节水改革势在必行。而在此之中,合理的、规范的农业用水管理机制是推动农业节水改革工作稳步运行前提,因此必须更多地关注农业用水的管理问题。

  云南省位于云贵高原,海拔较高且多为山区,地形因素使得云南省人口分布不均匀,呈现部分地区人口密度较大的情况,导致这些地区的水资源供需矛盾更为显着,再加之传统的农业生产方式使得水资源浪费、污染情况严重,水资源匮乏问题严重制约着云南农业的发展。对此,云南省内各地州响应国家农业节水改革的号召,积极探索农业节水改革的路子,涌现出诸如陆良县“陆良模式”等先进的农田水利改革模式。本文在对云南省“陆良模式”恨虎坝改革项目灌区实地走访调研的基础上,分析“陆良模式”中先进农业节水管理机制,旨在为我国农业节水管理问题提出一些思考与建议。

  1、 恨虎坝灌区及灌溉工程简介

  云南省陆良县恨虎坝项目灌区为一般中型灌区,位于陆良县城西部,南盘江陆良段下游右岸的小百户镇境内,灌区总设计灌溉面积1500hm[2],灌区中心位置距县城17km,距小百户镇8km。创新机制改革试点项目区处于灌区的东部,范围界线为东邻南盘江,南接硝洞水库,西靠章柏村、炒铁村,北以永清河为界,设计年供水量323万m[3],设计灌溉面积672hm[2]。项目区现有水利工程主要包括小(2)型水库、小坝塘、田间灌排沟渠、水池(水窖)、泵站、人饮工程等。项目区有人口3788人,务农人口超过94%,以种植马铃薯、玉米、烤烟为主,复种指数1.46。2014年经济总收入6003万元,人均纯收入8720元,农业收入占总收入的88.3%。2015年5月项目区建成运行以来,工程各项设施设备运行正常,各片区的水量和水压均能够满足现有农作物的灌溉需求,项目区群众能够正常使用新建的农田水利设施。
 

“陆良模式”农业节水管理机制及其实施
 

  2、“陆良模式”农业节水管理机制

  2.1、 水权分配机制

  按照最严格水资源管理制度和水资源用途管制政策,以镇域为单元,科学合理地分配农业水权至各村委会,建立起水权交易制度。

  明确灌溉用水总量的控制指标。依据本区域用水总量控制指标,确定农业用水总量控制指标并逐级进行细化分解到各行业、各乡镇以及各行政村。从上至下分解到项目区的用水总量指标为350万m[3],同时按照可提供的水量与作物所需水量进行对比,从下至上计算得项目区作物实际用水需求量为323.28万m[3],以就低不就高的原则选择作物需水量323.28万m[3]作为项目区灌溉用水总量指标。

  图1 用水总量控制分配指标示意图
图1 用水总量控制分配指标示意图

  合理确定水权。依据用水总量的控制指标及作物种植结构特点,参考《云南省地方用水定额标准》,核定项目区每667m[2]均净用水量为320m[3],在保障合理灌溉用水的基础上,按照适度从紧的原则,分配给用水户,明确其获得的农业初始水权。

  颁发水权证书并明确其权益。每667m[2]均净用水量与每户耕地总面积之乘积即为其初始水权,由陆良县水务局向项目区用水户颁发水权证明,并明确各用水户的各项权益与义务。同时实行用水总量动态调整,用水水权证确定的用水指标为一定水平年用水户享有的年度用水总量控制指标,实时对用水户的年度用纳税总量控制指标进行调整。

  建立水权交易市场。出台了《恨虎坝中型灌区水权分配及水权交易管理办法(暂行)》,明确了项目区的用水户可以直接进行水权的交易行为。

  统筹考虑了生活、生产、生态和发展等的用水需求,按照用水总量控制从上至下逐级,分配到项目区,分配到户、管理到户,打破了用水“大锅饭”的现象,并结合实际情况按照“就低不就高”原则确定用水指标,其对用水总量的控制和定额管理既保障了群众合理用水的权利,同时又促进了农业节水,达到了既节约了水资源又减少了面源污染的效果。

  2.2、 水价形成机制

  恨虎坝灌区农业水价形成机制包括如下过程。

  认真测算供水成本(成本水价和运行成本水价)。陆良县供水水源包括国有水利工程及末级田间工程供水,供水成本费用包括管理费、直接材料费、折旧费、工程运行维护费和水资源费等,全成本水价为末级田间工程成本水价与国有水利工程成本水价之和。依据所投入的社会资本的不同比例,考虑社会资本合理的收益率和折旧,全成本水价扣除国有工程固定资产折旧因素的影响后即为执行水价。对水价进行多次地测算并最终得到用水户能够负担得起、企业能够适当收益的水价为:在引入社会资本约646万元的情况下,全成本水价为1.28元/m[3],运行成本水价为0.79元/m[3],最终由陆良县发展和改革局批复项目区的农业灌溉水价(终端执行水价)为0.79元/m[3]。

  图2 水价形成机制简图
图2 水价形成机制简图

  实行科学合理的水价形成方式。改变以往由政府大包大揽对水价进行定价批复的状况,明确了国有水利工程供水价格和田间水利工程供水价格由政府定价或指导相关管理单位和用水协会进行定价,最后报给相应的物价部门进行审批和备案,可以科学地保障水价形成的合理性。

  项目区关于水价形成机制的改革,打破了以往水价国有骨干工程计提折旧、末级田间工程不计折旧的水价计算规则,同时一改传统完全由物价部门监审批准水价的定价机制,使得水价计算和定价更为合理,以“群众能够接受为基础,企业能够合理获益为基准,政府让利为调节”,平衡了群众、企业和政府3方利益。

  2.3 、节水激励机制

  通过多年的运行,恨虎坝灌区形成了累进加价制度、节水奖励机制及设立节水奖励基金等成套的节水机理机制。

  图3 节水激励机制简图
图3 节水激励机制简图

  设立了灌溉用水超定额累进加价制度。参照《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》,项目区农业用水设置阶梯水量。以年为单位,定额内用水按执行水价的100%计收。其中,超定额用水10%(含)以内的部分加价10%;10%~30%(含)以内的部分加价30%;30%~50%(含)的部分加价50%;50%以上部分加价100%。水资源费按云南省标准执行。

  实行节水奖励机制。以年为单位,在正常降雨年份,政府对在定额内节约了水量的用水户进行奖励,对于定额内已购未使用完的水量,用水户可自行进行水量交易,同时政府也对未能交易的结余水量进行加价0.05元/m[3]进行回收。奖励金额从节水基金中提供。

  设立了节水奖励基金。建立县级节水奖励专项基金,基金由超定额累进加价水费收入、计提土地出让收益金、高附加值作物或非农供水利润、政府安排的维护资金、地方财政投入、社会捐赠等组成。对积极采用高效节水灌溉和水肥、水药一体化技术和设备进行节水的用水户,以及由高耗水粮食作物调整为耐旱高效粮食作物的用水户给予节水奖补。

  2.4、 社会资本及合作社参与机制

  通过发动试点项目区群众积极参与组建用水合作社,将分散的农民用水户凝聚成为有具体经营性的合作组织,赋予其市场主体权利,明确合作社管水用水的经营范围、拓展投资、技术服务、农产品统购统销等经营活动。并创新“企业+合作社”构建有限公司的市场合作模式,引入的社会资本和合作社按照7∶3的比例出资成立公司,将传统用水协会转变为用水合作社,使其成为一个有独立法人资格的、与企业合资共同工程经营灌溉工程的实体,在管理好工程和实现工程的社会功能的前提下,拓宽其经营活动,同时使得使参与的市场投资主体与分散农户能有效合作。

  在水利工程的管护与用水管理方面,具体体现为由社会资本和用水合作社投资建成的末级田间水利工程归公司所有,并由该公司作为责任主体负责工程的建设与建后管护工作,公司与用水合作社达成协议,以社会资本购买服务的方式将末级田间工程委托给合作社进行管理,由用水合作社招聘人员对各用水户田间灌溉设施的管理、维修、供水计量、水费征收和作物灌溉用水的指导和统计等工作。在国有工程管护方面,国有水利工程归国家所有,为统一调度,方便用水,政府也采取社会购买服务的方式,将国有部分工程委托给用水合作社进行统一管理。

  3、 实施成效

  恨虎坝节水项目区通过一系列节水管理机制的实施,产生了显着的节水、增产及增收效益。在节水方面,通过节奖超罚机制的建立,群众节水意识明显增强,用水浪费现象得到了有效遏制。此外经测算项目区的灌溉水利用系数从原来的0.4提高到了0.85,667m[2]年节约用水100m[3],大大节约了水资源,使得节约的水量可用于生态或其他用水,减轻了面源污染,缓解生产用水和生态用水之间矛盾,促进生态环境改善。且各项工程良性运行,水费收缴率达100%。

  在增产增收方面,在对恨虎坝中型灌区试点项目和没有涉及水利改革的小百户镇小百户村委会普通灌片的调查中,抽选了100户农户进行了调查,将2者进行比较。经对比,2018年恨虎坝中型灌区试点项目改革项目区相比于小百户村委会非改革项目区,每667m[2]均冬马铃薯产量增加168kg,成本节约625元,纯收入增加1581元,同时项目的实施大大提高了群众生产生活用水方便程度,劳动力每667m[2]均节约6个以上,劳动成本节约300元/667m[2]以上。

  4、“陆良模式”农业节水管理机制的思考

  4.1、 尚待解决的问题

  “陆良模式”按照“先建机制,后建工程”的理念,在项目区全面启动改革以来取得良好的效果,在农业节水管理方面给出了一些值得推广的做法经验,在全国、全省的农田水利改革现场会召开以后,更是在全国产生了极大的带动示范作用,但在几年的运行过程中也凸显了一些问题,具体总结如下。

  4.1.1、 配套的节水工程及相应计量设施不足的问题

  恨虎坝项目区一套计量设施平均控制1.3hm[2]左右,涉及农户平均在5户左右,显然无法对全部用水户进行精准的用水计量,而良好的节水管理机制必然是建立在精准计量到户的基础上,这使得水费的收取以及节水激励机制的全面、广泛落地运行还存在一定困难。

  4.1.2、 基层水利服务体系的能力不足问题

  恨虎坝改革试点项目区的工程运营管护、水费征收以及发动群众等量大而繁杂的工作都由合作社来承担,管理人员的能力不足,再加之项目培训的不及时,增大了项目管理的难度。同时,目前的农田水利工程的运行越来越多地引入高端技术,以提高农田水利灌溉的自动化程度、远程操控水平等,达到优化节水管理的目的,而这对于管理人员的素质能力要求就进一步提高了,但是目前处在基层水利管理岗位的人员普遍存在学历较低的情况,对于高端的灌溉操控设备不具有相应的操作水平和能力,难以对其进行日常操作与维修管护,使得农业节水管理的难度进一步加大。

  4.1.3、 节约水资源与经济发展的冲突问题

  项目区供水设施的完善、供水效率的提高很大地增加了作物复种系数,带来了良好的经济效益,并且随着各项技术的不断进步,各类作物的复种系数仍然存在增加的可能,使得节约水资源与获得经济效益之间产生了冲突。就项目区而言,各类机制让水资源利用效率增大,节约水资源量增加,但是作物复种系数的增加,导致水资源需求量也增加,出现了是否需要迈过水资源总量管理控制的“红线”而继续追求经济效益的问题。“迈过去”会获得更好的经济效益,但是破坏了总量控制机制,违背了“节水优先”原则;“不迈过去”又无法满足对于经济效益的追求,如何平衡这二者之间的冲突,是节水管理中的一个难题

  4.1.4、 水费征收与群众经济减负之间的矛盾问题

  “十二五”以来国家积极倡导减轻农民负担,如,废止农业用水户“三提五统”费用,新增粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等来减轻农户的生产压力,但尚未出台关于农业用水方面的补助政策,农户用水的费用压力仍然较大。就项目区而言,结合群众的实际承受能力,在一些骨干输水工程投资高和种植低附加值作物的地区,执行水价难以达到全成本水价或者运行成本水价,让农业节水管理的效果难以体现。因此如何制定合理水价来解决水费征收与群众经济减负之间的矛盾仍是一个尚待解决的问题。

  4.2、 推广建议

  恨虎坝节水项目区节水管理机制的推广,还需解决如下问题。

  4.2.1、 节水管理机制要配套水利工程和相应计量设施

  农业用水相应水利工程及配套计量设施建设不足制约了农业节水改革的发展,受地形因素以及人口分布的影响,部分地区水资源匮乏或用水难度较大,没有配套的输水设备和节水工程,无法进行节水管理,无法对用水户的用水量进行精准计量,导致水费征收难度加大,同时诸如节水激励机制等改革措施难以落地实行,增加了农业节水改革的难度。

  4.2.2、 进一步深化农业水价改革,增加对农业水价改革重视程度

  农业水价改革是农田水利改革的重中之重,然而目前我国在农业水价的改革方面普遍存在执行水价难以达到全成本水价或者运行成本水价的问题,使得各项节水管理机制难以全面落地实行。其根本原因是农民负担不起或者接受不了成本水价,而水利工程的运行管护又非常需要农业水费的支持,建议进一步加深对农业水价改革的重视程度。通过深化水价改革制定出用水户易于接受的、能满足各项工程运行成本的水价,同时建议中央尽快出台精准补贴财政投入政策,进一步弥补执行水价与运行成本水价之间的差额。

  4.2.3、 充分发挥社会资本的力量,减轻政府在用水管理方面的压力

  农田水利基础设施建设是农业节水开展的前提,然而工程建设管理耗费资金巨大,政府财政资金的短缺会使得很多基础设施建设难以顺利进行,因此政府要发挥财政的引导作用,积极以“PPP”管理模式、民办公助、税收优惠等方式,吸引社会资本参与到农业节水工程的建设管理当中去,减轻政府的财政负担,并且减缓政府在农业用水管理方面的压力。同时探索如政府与社会资本风险共担等机制,保障社会资本的运营效益,提高社会资本参与建管的积极性。

  4.2.4、 加强推进基层农业节水管理人员的能力建设

  基层农业节水管理人员作为农业节水管理机制开展的最末一环,工作量大且较为精细,要求相应岗位人员具备一定的素质能力,建议提高相应岗位的薪资待遇以吸引更多相关专业人才,同时积极开展各项工作技能的培训活动,以期相应节水管理机制能够最大化地得到执行。

  5、 结语

  目前,云南省乃至全国的农业水利工程问题仍然突出,供水价格不合理、用水方式粗放、水资源污染问题依旧无法忽视,并且会随着农田水利改革的继续深入而愈发突出。因此,农业节水管理问题仍然具有深入研究的必要,只有积极对更好地农业节水管理机制进行探索,摸索出能够适应我国农村水利建设的路子,才能为农田水利改革提供生命力,引导我国农业向更好的方向发展。

  参考文献

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