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政府农田水利建设管理存在的问题与建议

来源:原创论文网 添加时间:2015-03-09
摘要

  我国政府历来重视农田水利的建设和管理。 半个多世纪以来,出台了诸多具有卓有成效的农田水利政策。2011 年的“中央一号文件”明确提出了“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件”, 于同年召开的中央水利工作会议则再次强调了水利工作的重要性,尤其提出了要“把农田水利建设作为农村基础设施建设的重点任务”的重大指示。 农田水利建设在新形势下被提升到了前所未有的战略高度,各地在短时间内掀起了农田水利建设的热潮。 在此情势下,研究政府农田水利的建设和管理问题具有重要现实意义。 而本文旨在通过对政府农田水利建设和管理相关研究的评述,对政府农田水利建设和管理的相关问题与对策进行梳理,并进一步提出未来研究的方向。

  1 关于政府农田水利建设管理的历程

  农业是我国的立国之本, 由于受自然地理环境和气候因素的影响,我国的水土资源分布不均,旱涝灾害频繁,农业生产损失惨重,农民深受其害。 由此兴修水利,除却水害,自古便是治国安邦的大事。 早在夏商时期,人们就把土地规划成井田,五代两宋时期建设了太湖圩田, 明清时期建设了江汉平原的垸田及珠江三角洲的基围等。 无数的历史经验证明,农田水利工程的建设可以降低旱涝灾害的程度,保证农业生产顺利高效地进行,是维护社会稳定的重要基石。 及至新中国成立以来,我国政府吸取历史的经验教训,对农田水利建设给予了前所未有的重视,投入了大量的人力、物力与财力。 由于我国政府在不同的历史阶段施行了不同的农业、农村政策,六十多年以来的政府农田水利建设管理也有着不同阶段的变化,根据运行、投入及管理机制的变化,多数研究文章(冯云飞,2008;罗兴佐,2011)把新中国六十多年的农田水利建设管理历程分为三个阶段,即计划经济体制时期,农业体制改革时期,农村税费改革后的时期。

  (1)在 计划经济体制时期 (1949~1979),政府一方面逐年加大财政拨款力度,严格控制水利投资;另一方面借助于“集权式乡村动员体制”———人民公社组织,“长时间、 大规模地发动农民参与农田水利建设”。 形成了“国家出钱,农民出力”的二元建设模式。 至 1980 年, 农田有效灌溉面积从建国初期的 0.16 亿hm²发展到 0.491 亿 hm², 显着改善了我国的农业生产条件 ,基本实现了农业生产的农田水利化,从根本上改变了我国农田水利建设的落后面貌。

  (2)在农村改革体制时期 (1980~2002),随着改革开放的逐步深入进行, 在农村家庭联产承包责任制全面实现的情况下,农田水利建设也进入了改革阶段。 一方面,国家逐渐减少了对农田水利建设的资源投入,强调进行农田水利投资体制、产权制度、 管理体制的改革, 对水利管理单位实行了企业化改制,“将农业水费转化为经营性收费项目 ”,通过租赁 、拍卖等方式转让小型农田水利设施产权;另一方面,建立了劳动积累工和义务工制度,在人民公社体制瓦解、村民基层自治体制建立、国家行政组织影响力减弱的情况下, 推动农民参与农田水利建设。 然而,与前三十年相比,这一时期的农田水利的资金投入不足,水管部门举步维艰,农民参与农田水利建设的热情下降,都造成了农田水利供给的严重不足,在一定程度上阻碍了农业生产的进一步发展。

  (3)2002 年税费改革以后,农田水利建设呈现出两个方面的态势: 一方面, 国家对农田水利建设的重视程度逐渐加强,自2004 年起,中央连续七年发布的 “中央一号文件 ”都强调农田水利建设的重要性,各级地方政府及组织通过各种方式对农田水利建设管理进行了有益的改革和尝试, 取得了一定的成果,已初步形成了农田水利建设“政府支持、民办公助,民主决策、群众自愿”的新局面;另一方面,在农村税、费以及“两工制度”政策全面取消的情况下,政府对农田水利建设管理的介入能力再度减弱,农民的农田水利建设方面的组织化程度下降,政府为解决问题而实行的“一事一议”、“农户用水协会”等制度由于各种原因也并未发挥作用,农田水利供给陷入了投入、建设、管理等方面的多重困境。

  2 关于政府农田水利建设管理存在的问题

  据水利部发布的《2010 年全国水利发展统计公报》显示,近年来,我国的农田水利事业蓬勃发展,各项建设实现了恢复性的增长。 而农田水利建设管理虽然取得了巨大成就,农田水利建设管理的政策体系也得到了初步建立,但在具体推行过程中,仍存在诸多难以解决的问题,成为农田水利事业发展的瓶颈,严重阻碍了“三农”事业的健康。 因此,看清形势,认清困境,成为根本解决农田水利供给不足问题的重要前提。 近年来,众多专家学者已就此问题作了大量研究,总体看来,现有文献所涉及的当前我国农田水利建设管理中存在的问题与困境主要集中在农田水利建设的组织机制、 投入机制以及农田水利设施的管理体制等三个方面。 本章对现有的研究进行了梳理,评述如下:

  2.1 关于农田水利建设的组织机制

  2.1.1 规划不足,缺乏统筹。 农田水利的建设事务繁杂,所牵涉的部门较多,由于水利、财政、国土、农业、扶贫等部门之间的协作配合缺乏有力统筹, 农田水利项目实施的效果并不理想,各部门之间的协作亟待整合。 另外,农田水利工程在建设前缺乏有效规划,项目审批制度不健全,导致诸多中小型农田水利工程布局不合理,工程类型和规模不科学,工程管理不便,造成了无谓的损失和有限资源的浪费。

  2.1.2 责任不清,主体缺位。 后税费时代,我国农村社会组织体系发生了巨大变化, 农田水利工程由谁负责来建成为最大问题。 目前的情势是,国家主要注力于大型水利项目的建设,不可能全面地介入农田水利的治理;税费与体制改革后的乡村集体名存实亡,基本无力再进行对农田水利工程建设的组织;水利的流动性及准公共品性质在一定程度上要求农民必须通过合作才能解决农田水利供给问题,而事实上,由于当前农民人力资源和财富的流动性以及组织、协调成本的高昂,依靠农民自发的合作也是不现实的;又及,由于种种原因,依靠农田水利的市场化改革来解决问题也行不通。 “国家管不到,集体管不好,农民管不了,市场管不住”,“市场失灵和国家缺位”,成为当下我国农田水利建设所陷入的组织机制困境的真实写照,新的乡村水利组织机制亟待重建。

  2.1.3 新型配套制度的流产。 为了解决农田水利建设中存在的突出矛盾,作为配套制度,国家出台了一系列的相关政策。 如为解决农村公共品供给问题而实行的“一事一议”制度,为解决农田水利的农户合作问题而实行的“农村用水户协会”制度,为解决农田水利投入机制问题而实行的“民办公助”、“以奖代补”政策等等。 事实证明,这些新型配套制度在一时一地尚能发生作用,但从长久和全国的大环境来看,这些制度缺陷重重,且不存在连续性,在执行的过程中大多失败,不能从根本上解决实际问题。

  2.2 关于农田水利建设的投入机制

  2.2.1 资金投入不足 ,投入结构不合理 。 资金投入不足和投入结构不合理是当前农田水利建设滞后的主要原因之一。 尽管国家对现行的农田水利的投入机制已经做了诸多改革,但仍然诟病较多。 当前农田水利建设所存在的首要问题是“资金投入不足与投向不合理并存”。 分税制改革以来,对于农田水利的建设投资问题,中央及省级政府“有力无心”,基层政府是“有心无力”,而农民则是“无力无心”;然而即使是有限的资金也并没有得到真正地合理利用,农田水利建设投资结构不合理,“重大轻小,重骨干轻配套”的现象极为严重,“最后半公里问题”突出,严重滞后了农田水利设施在农业生产中作用的发挥。 另外,当前“农田水利建设的资金使用不集中,资金使用效益低”的问题也较为突出, 有效的资金整合利用体制和机制没有最终建立,导致有限资金未能发挥最大的效用。

  2.2.2 劳动力投入不足。 劳动力投入的不足也成为农田水利建设所面临的困境之一。 税费改革后,“劳动义务工”和“劳动积累工”制度也随之取消,而新的投入制度并未建立,农田水利建设筹资筹劳失去了制度保障, 本就薄弱的农田水利建设的劳动力投入愈加不足。 另外,在种粮比较效益降低,大量农村劳动力向城市转移的情况下,农田水利建设劳动力投入的机会成本增加,严重影响了农民作为直接参与农田水利建设和农田水利设施维护与管理的积极性,加剧了农田水利建设劳动力投入的不足。

  2.3 关于农田水利设施的管护体制

    2.3.1 农田水利设施产权归属不明 ,管理分散 。 农田水利设施的公益品性质尚存争议,其产权归属不明,是农田水利设施管理维护的一大难题。 改革开放以后,由于农田水利设施并不能像其他生产资料那样分割、移动,所以仍归集体所共有,由集体负责使用和管理,但是农田水利设施的所有者的缺位,使得农田水利设施的管理和使用陷入无秩序的混乱状态,造成管理分散, 并一度出现大量农田水利设施被破坏私分的混乱状况,严重影响了农田水利设施应有效用的发挥。

  2.3.2 设施失修,管护不善 。 农田水利设施管理与维护方面也问题重重。 当前现有的农田水利工程大多是 30 年前的老本,由于资金投入与基层水利管护、农民积极性不足等原因,大部分农田水利设施老化失修,管护不善,“重建设,轻管理”的问题在全国各地普遍存在,成为农田水利建设管理的顽疾。 在多数关注农田水利困境尤其是以地方农水为视角的文献中,都曾首要谈到这一问题,解决设备失修问题成为农水建设工作顺利进展的前提。

  3 关于政府农田水利建设管理的对策建议

  在现有的文献中,大部分研究者在关注农田水利建设的困境的同时,也针对所存在的问题提出了诸多对策建议,为政府规范农田水利的建设管理的行为提供了科学的理论,为下一阶段农田水利建设管理的改革发展提供了有力的支撑。

  3.1 建立有效的农田水利建设长效组织机制

  农田水利建设的组织问题的解决首先要确定农田水利建设的组织主体。 由于农田水利是准公共产品,具有公益性、流动性和地域性等特征,国家和地方政府应是农田水利建设的主要组织者已毋庸置疑; 而农民作为农田水利项目的直接受益者,因此是农田水利的基层参与者,在农田水利建设中同样具有重要的地位。 国家介入是保障农田水利得到有效供给的重要前提(罗兴佐 ,2005 年 ),而调动农民的积极性 ,尊重农民诉求 ,积极引导农民(熊主武,冯广志,2011 年),“建立农民参与农田水利建设的长效机制”则是农田水利建设管理的重要保障。 综观现有文献和现行的中央政策,多数研究者倾向于建立起以国家和地方政府的介入与组织为主导, 并借以激活乡村基层组织体系,发挥农民参与农田水利建设积极性的长效组织机制。

  3.2 优化农田水利建设投入机制

  农田水利建设的资金和劳动力投入是农田水利工程建设、农田水利设施管护等具体工作顺利实施的重要保障。 优化农田水利建设的投入机制,建立合理、稳定增长的投入体系至关重要。 由此,很多研究者都将视点放置在投入机制上,创新和改革农田水利建设的投入运作方式,也成为促进农田水利健康全面发展的关键所在。

  在资金投入制度方面,应继续创新财政支持农田水利建设的机制,现时期所推行的“民办公助”、“以奖代补”的财政支持制度以及“小型农田重点县建设项目”,有利于促进农田水利建设的发展,但在实际的运作过程中,还应继续大力创新改进财政支持手段,发挥财政引导功能。

  在资金投入主体方面,农田水利建设的投入应以公共财政特别是中央财政投入为主导, 并合理确定地方配套资金比例,增加投资渠道。 应改进农田水利建设项目的投融资模式,破解小型农田水利融资的难题, 合理统筹财政支农与金融支农关系,投资应以政府为主,以市场为辅,并加大金融机构对农田水利建设项目特别是小型农田水利建设项目的支持。 目前,2011年“中央一号文件”和“中央水利工作会议”已经明确规定了农田水利建设的资金来源,要求“从土地收益中提取 10%用于农田水利建设”,应该说,只要能保证这些资金来源,农田水利建设方面的各种问题都可以得到解决,但是也有专家认为,由于地域差异的原因,这项政策的具体实施还存在一些阻碍,需要进一步细化。

  在资金管理和使用方面,应大力推动农田水利建设的资金整合,以提高资金使用效益为目标,按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则,在不改变资金性质和用途的前提下,实行统筹安排,集中使用。

  3.3 建立农田水利建设的法律保障机制

  农田水利是国家经济社会发展的重要基础设施,建立农田水利建设的法律保障机制,不仅有利于解决农田水利发展中所存在的突出问题,还有利于规范现行的农田水利政策,并能够使大量成功的经验做法得到立法推广,由此,农田水利的立法工作也得到了诸多研究者的关注, 邢攸三 (2007 年), 张广修(2009 年 ),杨永华 (2011 年 )等 从不同的角度对国内农田水利设施的建设机制、可行性及必要性等进行了关照,柳长顺,丁慧英(2010 年)则对我国台湾地区的农田水利法律体系及相关规定进行了分析,为农田水利的立法工作提供了事实依据。 另外,水利部发展研究中心已进行了《农田水利法》的立法前期研究,并草拟了《农田水利法》的具体条文,为农田水利法的制定做了较为充分的准备工作。

  3.4 建立完善的农田水利工程建设管理体制

  2011 年“中央一号文件”要求提出了 “深化小型水利工程产权制度改革,明确所有权和使用权,落实管护主体和责任,对公益性小型水利工程管护经费给予补助,探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式”的基本要求,而建立完善的农田水利工程建设管理体制同样也是研究者所集中关注的问题,解决农田水利建设管理中所出现的一系列问题也是进一步发展农田水利建设的题中之义。

  在农田水利的产权改革方面,研究者普遍认为,现有的农田水利工程的产权不明晰,利益归属模糊,抑制了农田水利建设的发展。 因此,应该进行农田水利的产权制度改革,通过明晰产权、 确定利益归属来带动受益人参与农田水利建设的积极性。 而在归属的主体方面,产生了分歧意见:有些观点认为,应该把农田水利的产权归属市场,由市场决定农田水利工程的建设;而有研究文章认为,明确农田水利的产权问题是小型农田水利良性运行的基础,但不能将产权全部归属市场,应建立多元的产权归属体系。

  在农田水利工程的建设方面,在组织机制和资金投入问题解决以后,农田水利工程的建设也是工作的重点,针对目前所存在的农田水利工程审批不严、规划混乱、统筹不当、验收不严等具体问题,诸多研究者尤其是地方水利管理负责人也提出了相应较为妥当的对策。

  管理单位体制改革方面,也有的研究者认为,现有的农田水利管理单位的体制是造成农田水利设施维护困难的主要原因,因此,他们主张对现行的农田水利管理单位的体制进行改革,保障管护资金来源和水管单位的职工生活,以期更好地为农田水利建设以及广大农民服务。 其中李国祥(2011 年)的观点较具代表性,他认为,建立农田水利设施管护有效机制,应成立专门的水管机构,除了增加政府补助管护经费外,还要进行水费改革,即建立农业用水配额制度和水权交易市场,从根本上调动农民参与农田水利建设和管护的积极性,提高用水效率。

  4 结论与展望

  目前, 关于政府农田水利建设和管理困境与对策的研究,从理论发展的轨迹来看,主要集中在对农田水利建设的组织机制、投入机制以及农田水利设施的管理机制方面的研究,这些研究成果构成了农田水利建设和管理理论、实践进一(下转 P61)步发展的基础。 而总体看来,现有文献多是对农田水利建设和管理领域单一问题的研究,相对缺乏系统地对农田水利的建设和管理提出建设性意见的研究文章,尚停留在理论阶段,对实践的指导性不强。 另外,关于农田水利建设和管理创新改革的文献很多,但经数据检索,目前尚无风险管理理论角度的研究文章。

  而事实上,当前农田水利建设既遭遇着组织、投入、管护等方面的各种困境,同时也在国家和地方政府的高度重视下面临着巨大的发展机遇,在这样大的背景下,针对农田水利建设项目所普遍存在的风险,运用风险管理的理论,加强农田水利建设的风险管理,从政府管理部门的角度,构建农田水利项目风险管理体系,为下一阶段的农田水利项目的建设提供相应理论支持,把有限的资金用到“刀刃”上,对于实现 2011 年“中央一号文件”提出的“力争 5 年到 10 年扭转水利滞后局面,到 2020年基本建成防洪抗旱减灾体系”的建设目标,对于兴水利、除水害,改善农业生产条件、保障农业和农村经济持续稳定增长,有重要的理论意义和现实意义。

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