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小型农田水利工程存在问题、机遇与挑战

来源:原创论文网 添加时间:2018-02-28

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【题目】咸阳地区农田水利工程构建问题探究
【第一章】农田水利实施建设布局研究绪论
【第二章】咸阳市基本市情与水情
【第三章】咸阳农田水利建设发展历程和评价
【第四章】小型农田水利工程存在问题、机遇与挑战
【第五章】国外农田水利建造管理借鉴
【第六章】小型农田水利修建发展对策与措施
【参考文献】农田水利工程施工发展分析结论与参考文献

  第四章 咸阳市小型农田水利发展存在问题、机遇与挑战

  4.1 小型农田水利发展存在问题。

  虽然从十二五以来,咸阳市农田水利建设迈向一个高规格投入、高规模建设、高标准管理的新阶段,但是,从当前规划、建设、管理、维护等方面来看,咸阳市农田水利还存在诸多不容忽视的问题。

  4.1.1  水资源短缺,农田灌溉用水紧张。

  咸阳市是一个严重缺水地区,人均水资源量 265m3,仅为陕西省平均水平的 20.5%,全国平均水平的 9.8%。亩均水资源量为 157.5m3,远低于全国水平。在水资源总量有限的情况下,由于工程性缺水及资源性缺水并存,加之水价过低、浪费严重的因素影响导致地表水和地下水的灌溉供需矛盾非常突出(张岩松和朱山涛 2012),成为制约农业生产、经济社会发展和生态恢复保护的主要因素。据调查,干旱缺水情况下,地表水不合理利用曾造成多条过境河流断流,清峪河三原段,每年都会发生断流情况。泾河在 1997年境内断流河段 5km,时长达 20 天。地下水在一些地区超采严重,多处地下水位严重下降,在泾阳、兴平、三原等一些农业生产区出现地下水位漏斗区。加之近年来干旱严重,一些蓄水工程一到干旱就几乎空库,无水可用。
 

小型农田水利工程存在问题、机遇与挑战
 

  在水资源有限的情况下,经济发展用水日益增长,农业用水不得不减小用量,为当地经济发展让路。建设之初用于农业灌溉的水源,被挤占的越来越多,图 4-1 中,2013年农业灌溉用水量比 2008 年下降了 5000 万 m3。加之,农业灌溉缺乏没有合理的补偿和修建替代工程,加剧了农业灌溉困难,农业用水总体上呈不断下降趋势。三原县就将原用于农业灌溉的清惠渠灌区水源冯村水库转向城市用水和工业发展用水,致使 0.33 万公顷农田灌溉面积严重萎缩,一旦发生干旱,农业用水无从保障。同时,农业生产效益差,长距离调水或高扬程提水费用太大,农民不愿意用,缺水从根本上解决非常困难。

  境内长武县礼王抽水站自建成起,其高额的抽水电费就导致工程建成后就闲置至今,旱塬上群众守着水利工程靠天吃饭。同时,由于农业生产习惯大水漫灌,微灌、喷灌群众接受慢,水资源浪费严重,全市灌溉水有效利用率不足 0.57,远低于发达国家水平。

  4.1.2   投入不足,缺乏发展动力。

  小型农田水利工程从公共投入的角度来讲,有明显的公益性特点,应该是国家、收益者共同负担建设。当前,全市多数农田水利工程都运行了多年,由于缺乏资金来源,无法及时更新改造,工程老化失修,效益锐减,迫切需要投资改造。十五以来,国家逐步认识到小型农田水利对农业发展的重要性,不断加大水利项目建设投资,从 2005 年中央财政小型农田水利建设专项项目,到专项资金项目,再到小型农田水利重点县项目、新增粮食产能项目,可以说项目逐步增多,投入不断扩大。尤其是 2010 年之后,咸阳积极争取中央和省级资金,多方落实配套资金,加大了农田水利的建设扶持力度,小型农田水利得到了长足发展。按照《咸阳市灌溉发展规划》,规划到 2020 年,全市农业灌溉工程规划总投资 124.48 亿元,资金的需求量非常大。但是,在经济社会发展的进程中,咸阳市水利基本建设投资占全市固定资产投资比重不足 1%。据统计,十二五以来,咸阳市小型农田水利投入达到 14 亿元,占水利投资的总规模的 16%,比例偏低,可以说当前现有的投资规模无法满足需要。当前,在农田水利投资中存在的几个主要问题是:

  (1)地方配套困难。

  从国家政策上来讲,国家每设立一项农田水利建设专项资金项目,地方要进行配套,群众要进行自筹。地方在争取项目时,虽然也提供了配套资金承诺函,但是实际情况是,县级人民政府都是吃饭财政,本级资金紧张,根本无法拿出配套资金,很难筹措到位。

  从图 4-2 可以看出,在 2013 年农田水利建设过程中,政府资金较大,中省资金占 77%,市级和县级资金占总投资不到 10%,民间投资较少,仅占 15%。虽然近年由于经济形势好转,项目建设基本能落实一些配套资金,2009 年全市县级财政配套 80 万元,2012 年达到 2500 多万元,2013 年达到 1500 万元,总体趋势是上升的,但是,配套资金程度还不够,经计算 2013 年项目需配套资金达到 3300 万元,落实的不足 50%,这还是在财政极为困难的情况下,市县想方设法配套的。

  (2)管护经费不足。

  农村税费改革以后,维系小型农田水利发展的“两工”取消,使得小型农田水利建设投入陷入“先天不良,后天畸形”的尴尬境地,缺乏公益性的补偿机制(李忠杰 2013)。

  现有工程竣工后,县级水行政主管部门将工程交由村组管理,但是,集体组织缺乏人员和资金支持,导致出现只管用、不管修的局面,工程一旦有小问题,经常会导致瘫痪弃用的问题,难以发挥应有效益。国家近年来看到工程维修养护经费缺乏的现状,2010 年起设立了中央维修养护经费,从 2010 年的 250 万元到 2015 年下达咸阳资金 2076 万元,资金投入不断扩大。但是农田水利量大面广,有限的资金根本不能满足维修养护需要。

  据估算,全市维修养护经费每年近亿元,资金严重不足。

  (3)投资标准依然不够。

  农田水利建设缺乏资金来源,但是作为水行政主管部门在工程建设上,投资标准不够。一是亩均投资仍然存在不够问题。最明显的是 2005 年起就启动实施的省级小型农田水利基本建设补助专项资金项目,土地平整每亩仅补助 300 元,机井工程每眼补助 5-10 万元,远远达不到工程标准,导致项目建设质量无法保证,不能达到预期目标。二是缺少相应的占地和相关附着物补偿标准。不管是在项目实施方案编制还是在概算编制中,都缺少关于的小型水利工程建设补偿费用规定(李安军 2014),致使工程施工单位和农民之间矛盾不断爆发。

  (4)群众投资意识不强。

  作为主要的受益者农民对农田水利认识还不够,认为政府有义务、有责任为农业生产打好基础,而农田水利建设与自己无关紧要,加之农业产出较低,经济收入不大,农村劳力大部分外出打工,农村留下的是“993861”人员,农业生产体制发生了新的变革,农民对土地不如原先依赖,加之农田水利工程投资高,回报低,也使得农村投劳投资不断降低,成为历史上的低点。

  4.1.3  管护缺位,难以可持续发展。

  建国以来,咸阳农田水利开展了三次较大的改革,基本上解决了农田水利有人建、无人管的管理困境,但是从总体上来讲,小型农田水利工程持续长久的管护机制还没有完全建立,制度还不健全、不完善。虽然说,从 2005 年之后,咸阳市认识到工程后期管护的重要性,对新建小型农田水利工程都要求建立完善的管护机制,落实工程管理措施,但仍存在诸多问题。最主要的是农业生产者没有主人翁的意识,对农田水利工程认为有国家修建,随意在渠道上砸取水口,随意破坏高效节水灌溉工程。另外,部分工程虽然将工程产权落实到农村经济合作组织,但是产权者将工程通过承包、租赁等形式交由其他人管理,建管用脱节,管理者只管收益,不管维护,工程破损极快,效益发挥锐减。

  对于公益性较强的工程,尤其是对效益不突出、地处偏远的小水库,不但没人管、没人用,更谈不上长久发挥效益。对于隶属于县级的大型灌区末级渠系,工程所有权不明晰,最后一公里问题始终是困扰灌区和受益区的问题。1996 年以来境内成立了 53 个农民用水者协会,对末级渠系进行管理和维护,但是在协会运行过程中,存在群众参与不够、管理水平不够、经费缺乏、运作困难,工程管护缺乏专门的资金等问题,协会仅能做到灌溉行水管理,在渠道工程养护管理上无法发挥应有的作用。对于高效节水灌溉工程,虽然落实了管理单位和产权单位,但是由于自身管理水平有限,往往是滴灌工程仅能维持 2-3 年。从长远上,加强工程维护管理还将是一个持续而长久的过程。

  4.1.4  发展无序,管理体制不顺。

  自 2011 年以来,虽然农田水利国家重视,民众支持,形势好、机遇好,但是,在农田水利的管理机制上还存在着诸多问题。

  (1)规划发挥作用不明显。虽然市级水行政主管部门组织编制了《县级农田水利规划》、《高效节水灌溉规划》、《咸阳市灌溉发展规划》、《中型灌区节水改造规划》等一系列农田水利规划,并将规划向各相关部门送达。但是,从规划执行情况来看,基本上遵循的较少,都是各自为政、各自为战,多龙治水,区域各部门之间资金整合困难,水利部门根本不知道规划执行到哪里,还需在哪里布置,往往是项目申请了,结果发现其他部门已经在项目区安排实施农田水利工程建设。还有的部门在严格控制开采地下水区域大量布设机井。加之,一些部门缺少向农民征求意见,农户参与度不高,造成规划与实际脱节的问题,还有的部门在必须进行旱作农业的区域规划需水量大的果蔬作物,造成无法衔接的困难。这些都造成规划无法一把尺子量到底、一张蓝图绘到底。

  (2)工程建设前期程序繁杂。近年来,中央一直在简政放权,简化办事程序,但是项目从立项到最终实施仍需要时间较长。主要三方面:一是项目实施立项要通过设计、评审、修改等程序,另外实施前要执行严格的招投标制度。二是县级政府的一些土政策影响。有的县工程实施前有发改委备案、招标前有标前审计,甚至还有合同审计,每一项增加不必要的管理成本,增加不必要的时间成本,还有的县报账需要近 20 人签字确认,一套流程下来基本上得 2 个月。三是设计单位综合素质不高。由于国家扩大内需,设计院水利设计任务较重,加之设计人员素质良莠不齐,导致建设单位迟迟不能拿到施工图施工,拖延了项目建设时机。

  (3)监管作用发挥不到位。一方面县级水行政主管部门技术力量不足,导致在项目实施中,建设方质量控制不够严格,另一方面,由于小型水利工程各类施工队伍良莠不齐,导致工程质量不高,建设监理单位控制较为困难。同时,其他部门实施的水利工程同水利行业标准不一致,施工标准往往比水利行业低,水利部门过多干涉有过界的嫌疑,监管难以到位。同时,乡镇水管站作为农田水利建设的末梢神经,其主要作用是建设管理区域内农田水利工程,由于重新恢复建立,人员、经费、设备等仅能做到人员到位,在乡镇级农田水利建设管理中职能发挥还不完善。加之,在水资源开发管理上,县级水行政部门对水价、提水电价、灌溉用水控制等监管也不是很到位,导致浪费水资源、水费纠纷的情况频发。

  4.2 小型农田水利发展的机遇。

  党中央历来重视农田水利建设在农业生产中的重要作用,党的十八大指出“三农”问题是全党工作的重心,提出加快发展现代农业,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全和重要农产品有效供给(王成文 2013)。2011 年发布的《加快水利改革发展的决定》,并首次召开了中央水利工作会议,把农田水利建设摆上了国家发展的突出位置,作为水利建设的重点任务之一,要求今后 10 年全社会水利年平均投入要比 2010 年翻一番,出台了从土地出让收益中提取 10%用于农田水利建设的政策(中共中央国务院 2011),还将水利管理体制改革提到了新高度。其后四年的中央一号文件,都明确提出要增大农村基础设施建设投入,发展农田水利建设保障粮食安全。尤其是,国家在 2015 年 10 月召开的全国冬春农田水利基本建设电视电话会,指出把农田水利基本建设摆到农业农村工作的重要位置,将农田水利建设作为稳增长、调结构的手段,大力推进农田水利基本建设(汪洋 2015)。可以说,当前小型农田水利建设国家非常重视,政策机遇历史未有。

  2010 年以来,中央财政逐步启动了小型农田重点县、新增粮食产能田间工程、大中型灌区节水改造、规模化节水示范等项目建设,项目投资越来越大,仅 2014 年,咸阳市农田水利建设投资就超过 3.4 亿元,成为本地水利投资的重头戏。同时,现代农业发展带动了现代水利发展,农业企业认识到水源保证对农业生产的重要性,社会办水也逐步在重新兴起,加之项目建设也得到了农业主要生产者农民群众的认可和支持,农田水利工程争着建、抢着管。小型农田水利建设得到了良好的国家资金支持和社会民意支持。

  总之,当前从国家政策上、从资金扶持上还是从民意支持上,小型农田水利建设将一改以往投资难、建设难、管理难的困难局面,迎来了难得的发展机遇。

  4.3 小型农田水利发展的挑战。

  (1)水环境对农田水利的约束加大。随着国民经济的发展,水资源短缺成为农田水利发展的严重制约。一方面,随着经济发展,城镇化、工业化使用水量不断上升,农业用水的总量将被迫逐步下降,据估算到 2050 年,中国农业用水比例将要降低到 40%以下(中国科学院基础科学局 2009),迫切需要对现有工程加大升级改造,强化用水管理。另一方面,区域地下水开采超出了承载力,地下水位下降,形成漏斗区,灌区可持续发展受到严重制约。同时,水资源污染造成灌溉水质恶化,一些地区构成了对农产品质量安全威胁。

  (2)现代农业对农田水利提出了更高要求。改革开放以后,农业生产种植结构一改过去单一的粮食种植状况,瓜果蔬菜等经济作物面积不断扩大,据预测到 2020 年,全国瓜果蔬菜种植面积将占比最大,可达作物总种植面积 17%,而粮食作物种植面积不断下降(梁书民 2008)。2014 年,咸阳市蔬果种植面积达 36.67 万公顷,粮食种植面积36.07 万公顷,可以说,与粮食作物平分秋色(咸阳市地方志编纂委员会办公室 2014)。现代的作物种植要求农田水利工程有更高的保证率、有更多的灌溉次数、有更有效的灌溉方法。作为现代农业的重要保证,农田水利工程建设必须紧跟时代发展,但当前农田水利无论从工程设施、运行机制还是从灌溉制度和工程供水保证率两方面,都还不能完全适应现代农业的供给需求。

  (3)新型农业生产体系需要农田水利新的管理体制。当前,我国社会经济已经进入到发展转型时期,农业、农村、农民发生着巨大变化。一是农村劳动力外出打工,农村基本上为“3861”人员,缺人管理维护,加之镇村组织服务能力弱化,农田水利运行管护缺位明显。二是,现行的农田水利工程运行管理不够灵活,公益性部分负担落不实,水价改革困难等问题影响,农田水利工程管护责任落不实。三是农业生产向规模化、集约化转变(丁春福和高传朋 2014),小型农田水利建设和管理模式都需要做出新都调整。

  这些都为农田水利从管理、运行、维护等方面适应新的生产体系提出新要求。

  4.4 小结。

  虽然咸阳市小型农田水利发展还存在水资源紧张、投入不足、管护缺位、发展无序等四方面问题,但是,发展机遇和挑战并存,在今后十三五时期内,小型农田水利将获得更多的政策扶持,获得来自各方的资金投入,获得更多的社会关注,将会得到更好更快的发展,战胜挑战,迎来一个快速建设、长效管理的崭新阶段,为实现经济社会可持续发展奠定坚实水利基础。

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