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中国矿井水管理问题与发展措施

作者:原创论文网 时间:2015-11-11 09:55 加入收藏
摘要

  矿井水是伴随煤炭开采产生的地下涌水。我国煤炭以井工开采为主,约占整个煤炭产量的 97%,由于含煤地层一般在地下含水层之下,在采煤过程中,为确保煤矿井下安全生产,必须排出大量矿井涌水,即矿井水[1-2].由于受井下采矿和人为活动的影响,矿井水极易受到污染,含有大量矿粉、岩石粉尘等杂质,悬浮物浓度较高,并含有少量有机物和微生物,如不经处理直接排放,既污染矿区水源,又破坏矿区生态环境[3-4].

  我国西部煤炭基地发展面临着尖锐的水资源供需矛盾。根据中国科学院地理研究资源所发布的《噬水之煤: 煤电基地开发与水资源研究》,《煤炭产业政策》中提到的 13 个煤炭基地( 神东、晋北、晋中、晋东、陕北、黄陇( 华亭) 、鲁西、两淮、河南、云贵、蒙东( 东北) 、宁东等 13 个大型煤炭基地) 中,有 7 个面临严峻的水资源供需矛盾。具体来说,到 2015 年,陕西( 黄陇、陕北) 、内蒙古( 蒙东、神东) 、山西( 晋北、晋中、晋东) 规划煤电基地整个产业链的需水量均将超过现状工业总用水量,宁夏( 宁东) 将接近总用水量,煤炭相关产业发展势必要新增水源供给、挤占非工业用水才能满足其需求。

  矿井水资源化是在解决煤炭产区严重缺水和矿井水污染环境这两个困扰煤炭行业的难题的基础上提出的[5].根据研究,大多数矿井水中以煤粉岩粉为主的悬浮物较多,而悬浮物主要为无机物,不同于生活污水主要为有机物,因此处理起来相对比较容易。对于矿化度高、酸度大的矿井水都可以用相应的水处理技术将其处理成适合生产生活的用水。另外,矿井水在开采过程中排放量相对稳定,作为水资源其水量有保证[6-7].因此,对矿井水进行处理,使其资源化,既能减轻对于生态环境的危害,又能有效缓解矿区水资源供需矛盾、最大限度地满足生产和生活及生态用水。

  为促进矿井水资源化利用,节约水资源,国家发展和改革委员会 2007 年发布了《矿井水利用专项规划》,提出了对矿井水利用采取区域布局和重点建设的方针,不同矿区因地制宜地选择矿井水利用发展方向,以最大限度地提高矿井水利用率。2013 年为保障矿山地区水资源可持续利用,国家发展和改革委员会、国家能源局又联合印发了《矿井水利用发展规划》( 发改环资[2013]118 号) ,提出到 2015 年,逐步建立较完善的矿井水利用法律法规体系、宏观管理和技术支撑体系,实现矿井水利用产业化; 全国煤矿矿井水排放量达71 亿 m3,利用量54 亿 m3,利用率提高到 75%的目标。然而,目前对矿井水的研究主要集中在矿井水处理技术研究方面[8-11],而对于矿井水管理方面的研究较少[12-13].本文对我国矿井水属性认识过程及目前矿井水管理现状进行深入分析,并在此基础上提出矿井水发展对策,为今后更好的加强矿井水的管理,提高矿井水资源的利用效率提供一定的借鉴。

  1 对矿井水属性的认识问题

  人们对矿井水的认识经历了一个过程,矿井水早先被认为是煤矿安全生产必须排放的副产品,不属于工业废水[14].根据矿井水定义,抽排矿井水的目的是减少开采巷道的涌水量,防止井下突水,以保证采矿工 作 正 常 进 行。原 国 家 计 委、财 政 部 计 价 格[1994]1005 号文件“关于对煤矿矿井水和采用直流方式的电厂冷却水收取污水排污费的有关通知”第1 条明确规定: “煤炭开采过程中从煤矿矿井抽放出的矿井水不属于污水排污费的征收范围”.即国家确定矿井水单独排放不交纳污水排污费。然而,由于煤矿矿井排水量较大,据统计,全国煤矿平均吨煤井下排水 2 t 左右[14],矿井水中含有的悬浮物、无机物等污染物给地表水体及生态环境造成了严重的污染。

  因此,在 2003 年颁布《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》明确对煤矿矿井水征收排污费。这明确了矿井水属于污染物的属性,使人们认识到矿井水污染的危害。

  另一方面,矿井水实质是地下水资源,属于特殊的地下水资源。根据 1993 年《取水许可制度实施办法》( 已废止) 中规定,“为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水的免予申请取水许可证”.

  1994 年 9 月水利部以政资法[1994( 41) ]号文件“对《关于矿井正常生产抽排地下水是否办理取水许可证的请示》的复函”( 对安徽省水利厅皖水源函字[1994]第 164 号文件进行批复) 在水利部批复文件的第三条“矿井疏干排出的水经净化处理后用于矿井生产和职工生活的部分,实质是利用水资源,不属《取水许可制度实施办法》第四条第二项‘为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水的’免予申请取水许可证的范围”.文件下达后,安徽、江西、江苏等省地方水利部门要求综合利用矿井水的煤矿办理《取水许可证》,并先后对矿井水综合利用部分征收或将要征收水资源费。这种对矿井水综合利用征收水资源费而直接排放不征收水资源费的作法一度引起了讨论[15].2006 年《取水许可和水资源费征收管理条例》颁布,与《取水许可制度实施办法》相比,《取水许可和水资源费征收管理条例》进一步规定,“为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取( 排) 水的免予申请取水许可证”,但对矿井水是否需要申请取水许可证以及缴纳水资源费没有明确的规定。

  随后各地依据该条例制定了各地的取水许可和水资源费征收管理办法,但对矿井水是否需要办理取水许可,是否缴纳水资源费各地规定不一。如《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》规定: “矿井取( 排) 水用于生产的以及矿井非临时应急取( 排)水,应当办理取水许可证。水资源费与采矿权使用费、矿产资源补偿费不重复征收。”《安徽省取水许可和水资源费征收和管理实施办法》( 省政府 212 号令) ,规定“除《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条规定的情形外,取用水资源的单位和个人均应当申请领取取水许可证,并缴纳水资源费。同时规定为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全而进行的经常性疏干排水,有计量设施的,水资源费根据实际排水量确定; 无计量设施的,水资源费根据实际采矿量确定。”而《山东省取水许可管理办法》规定“为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水的免予申请取水许可证”即煤矿矿井水抽排不需要申请取水许可。

  为指导各地进一步加强水资源费征收标准管理,规范征收标准制定行为,2013 年发改委关于水资源费征收标准有关问题的通知( 发改价格[2013]29号) 提出: “鼓励水资源回收利用。采矿排水( 疏干排水) 应当依法征收水资源费。采矿排水( 疏干排水)由本企业回收利用的,其水资源费征收标准可从低征收。”此通知明确了矿井水的水资源属性,对于进一步指导水行政主管部门对矿井水的管理工作具有指导意义。

  2 管理现状

  由于矿井水既具有污染物属性,也是一种特殊的地下水资源,根据《中国人民共和国环境保护法》,《中华人民共和国水法》等相关法律法规,其管理部门主要是环境保护行政主管部门和水行政主管部门。

  水行政主管部门主要从资源属性上对其进行管理,而环境保护行政主管部门主要从污染物属性对其进行管理。在管理过程中主要的管理制度如下:

  2. 1 环境保护行政主管部门管理制度

  环境影响评价制度与“三同时”制度[16]: 环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。“三同时”制度是指建设项目防治污染的设施,必须与主体工程同时设计,同时施工,同时投产使用。根据该制度,新、改、扩建煤炭项目应该进行环境影响评价,符合“三同时”制度、相关环评技术导则、部门规章以及行业规章的要求,如《国家发展改革委关于规范煤炭矿区总体规划审批管理工作的通知》( 发改能源[2004]891 号) 和《煤炭产业政策》建设神东、晋北、晋中、晋东、陕北、黄陇( 华亭) 、鲁西、两淮、冀中、河南、云贵、蒙东( 东北) 、宁东等 13 个大型煤炭基地,按照减量化、再利用、资源化的原则,综合利用矿井水。《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》( 环发[2005]109 号) 2010 年,大中型煤矿矿井水重复利用率力求达到 65% 以上; 2015 年大中型煤矿矿井水重复利用率在 2010 年基础上提高 5%; 《关于加强煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》( 环办[2006]129 号) 要求在水资源短缺地区,严格限制取用地表水和地下水,防止矿井疏干排水造成地下水位下降、地表水干枯、地面植被破坏或严重退化; 矿井水复用率应达到 70% 以上,晋、陕、蒙、宁等严重干旱缺水地区应达到 90% 以上等,在煤矿企业环境影响评价时要按照相关要求对煤矿矿井水部分进行分析评价,供环保部门参考。这 2项制度是环境保护中从源头控制矿井水环境污染,促进矿井水利用。

  排污许可证制度与排污收费制度[17]: 排污许可证制度主要是指凡是向环境排放规定污染物( 如工业废水、医疗污水等) 的单位或个人,须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续,经环境保护部门批准后获得排污许可证后方能向环境排放污染物的制度。目前国家层面的《排污许可证管理条例》仅在2008 年出台过《征求意见版》,没有正式颁布。但具体到每个地区,有地方政府自己出台的管理办法。排污收费制度是指直接向环境排放污染物的单位和个体工商户,应当依照相关规定缴纳排污费的制度。即煤矿企业向水体排放矿井水的,按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费; 超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的,按照排放污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标准排污费。对向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费的,不再征收污水排污费。

  根据该制度,煤矿排放矿井水时需要办理排污许可证,并按相关规定,缴纳排污费。总量控制制度: 它是在浓度控制的基础上提出来的一项比较新的环境管理制度,包括目标总量控制和容量总量控制,与浓度控制相比,污染物总量控制能更真实和直观地反映进入环境的污染物数量、有利于防止浓度控制中不合理的稀释排放现象; 依据《国家环境保护十二五规划》,“十二五”期间水环境总量控制指标为化学需氧量和氨氮。矿井水水质状况随矿山开采的品种、类型、方式以及矿山所处的区域和地质构造等的不同而不同,根据所在地区的总量控制指标执行。

  此外,环境保护行政主管部门管理制度中还包括限期治理制度、集中控制制度、环境保护目标责任制等制度。

  2. 2 水行政主管部门管理制度

  水资源论证制度: 主要是指对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目,建设项目业主单位应当按照相关规定进行建设项目水资源论证,编制建设项目水资源论证报告书的制度。根据该制度,新建、改建、扩建的煤炭工业建设项目在办理取水许可申请时,应当编制水资源论证报告,对包括井田位置、面积、煤炭储存量、开采年限、开采层位、开采和加工取用水量、矿坑排水量、对水资源、水环境的影响及其防治措施等内容进行分析论证,从而达到促进水资源的优化配置和可持续利用,保障建设项目的合理用水要求。

  取水许可制度: 是指直接从地下或者江河、湖泊取水的用水单位,必须向审批取水申请的机关提出取水申请,经审查批准,获得取水许可证或者其他形式的批准文件后方可取水的制度。同时根据《取水许可和水资源费征收管理条例》,煤矿矿井日常疏干排水不在免予申请取水许可的范围之内,应该申请取水许可证。

  水资源有偿使用制度: 取水单位或者个人应当缴纳水资源费。取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的,对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。凡是应当申请领取取水许可证的,都应当缴纳水资源费。由于抽排矿井水是否需要申请取水许可各地规定不一,导致矿井水排放是否需要缴纳水资源费各地规定也不相同。2013 年发改委关于水资源费征收标准有关问题的通知( 发改价格[2013]29 号) 明确规定: “鼓励水资源回收利用。采矿排水( 疏干排水) 应当依法征收水资源费。采矿排水( 疏干排水) 由本企业回收利用的,其水资源费征收标准可从低征收。”

  3 存在问题

  ( 1) 缺乏完善的矿井水利用法律法规体系

  我国虽然有《环保法》、《水法》、《水污染防治法》、《取水许可与水资源费征收管理条例》、《排污费征收使用管理条例》等多部法律法规涉及到矿井水管理内容,但从整体上看,对矿井水的管理仍十分凌乱,在具体制度执行上各地执行效果不一,如取水许可范围与水资源费征收标准不一、矿井水排污收费因子不一等等,导致不能有效的对矿井水进行管理。

  ( 2) 矿井水综合利用缺乏政策层面的有效引导

  目前,宏观上矿井水资源化利用尚未纳入水资源开发利用发展规划,企业完全是在市场运作的推动下来利用矿井水资源,而且受到如下诸多因素的制约:① 水资源属于水利部门管理,矿井水水资源费的规定,有规定若利用矿井水,就得交纳水资源费,但是若直接排放,却不必缴纳费用; 有规定利用矿井水水资源费比直接排放水资源费高的等。② 矿井水作为废水属于环保部门管理,要收排污费,若进行资源化利用,又要收水处理费。上述管理政策与措施使得企业利用矿井水时左右为难,影响了企业利用矿井水的积极性。此外,国家对矿井水利用在微观上的支持力度不够,在税收优惠和财政补贴方面没有有效的激励措施,如水资源费减免、税费优惠等没有相关政策支持,导致企业积极性受到影响。

  ( 3) 矿井水作供水利用时,缺乏有关部门的协调与支持

  矿井水利用工程投资大,涉及面广,需要对企业外供水时,管网建设投资巨大,涉及的部门较多,因此仅靠企业协调十分困难。首先,水资源的供销属于城管部门管理,矿井水利用未纳入地方供水计划,不允许矿区对外供水,企业自身用水也受到一定的限制。

  其次,一些地方水利、水务部门和单位,尤其是地表取水较便利的地区,对矿井水外供的支持和配合不力,在并网、入网和水费结算等方面抵触情绪较大,特别是对于一些煤矿周边的企业和居民,企业有心供水,但水费难以收取,导致目前大水矿区大多数矿井水不能得到有效利用,白白排放[18].

  ( 4) 环境政策执行力度不够

  有学者对我国主要环境政策执行效果定量评估后得出,目前我国环境政策总体执行效果一般,分数为 2. 9( 总分 5 分) ,其中,执行效果较差的环境政策是环境保护责任制度、排污申报登记制度、排污许可证制度[19].造成这个问题的原因主要为地方保护主义、重视经济发展。由于污染控制成本过高同时又缺乏相应的激励,出现了地方污染防治条例的缺失和监管不力的问题。同时,面对既定的污染管理条例和环境标准,不同企业采取的对策不同,如服从、隐性抵抗或技术创新等。一般来说,贫穷地区的环境政策执行力度和环境改善程度要落后于经济发达地区[20].

  ( 5) 对矿井水资源化利用的重要性认识不到位

  矿井水是矿物开采过程中不可避免产生的伴生物,受传统计划经济的影响,矿山注重采矿业而轻视伴生资源的合理开发和利用的现象依然没有改变,没有把矿井水的合理利用摆到重要位置。因此,矿井水并未被看作重要的水资源从而作为矿区发展循环经济、保护生态环境、实施可持续发展战略的重要环节来实施。

  4 对策建议

  ( 1) 完善规章制度,加强科学管理

  以《中华人民共和国水法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《煤炭法》等相关法律法规以及<关于水资源费征收标准有关问题的通知( 发改价格[2013]29 号) >等为基础,研究制定促进矿井水利用的产业政策、财税政策和其它相关扶持政策以及矿井水利用项目评审监督程序等规章制度和相关技术标准,明确企业的责任和义务,将矿井水利用工作纳入法制化轨道。同时加大执法检查力度,推动矿井水利用工作规范有序地快速发展。

  ( 2) 重点发展水资源匮乏矿区和大涌水量矿区矿井水利用

  根据统计,我国 13 个煤炭基地( 神东、晋北、晋中、晋东、陕北、黄陇( 华亭) 、鲁西、两淮、冀中、河南、云贵、蒙东( 东北) 、宁东等 13 个大型煤炭基地) 中,有 7 个面临严峻的水资源供需矛盾。因此要重点发展主要矿区的矿井水利用,特别是国家规划建设的大型矿业生产基地尤其是晋陕蒙地区,水资源最为匮乏,而煤炭资源和煤炭基地却最为集中。同时加大大涌水量矿区的矿井水利用,如山东、河北、河南、湖南、贵州、东三省以及部分黄河流域周边的矿区,一般矿井涌水都比较大,尤其是焦作、肥城、峰峰、开滦、徐州、鹤壁、鄂尔多斯、大同、东三省的部分矿井,这些煤炭企业自身耗水量不大,但涌水量巨大,而且一般都位于中小城镇周边,具有向当地就近供水的条件。

  ( 3) 拓宽融资渠道,加大资金投入

  矿井水资源化利用建设资金以企业为主体,纳入规划的重点项目,国家给予优先支持,同时积极采取市场化运作方式,开拓融资渠道,鼓励社会各界投资矿井水利用工程,促进矿井水利用产业化发展。

  ( 4) 动员各方力量,搞好协作配合

  充分发挥行业协会等中介机构的作用,建立矿井水利用技术交流服务平台,加强技术指导、信息服务和经验交流,及时总结和推广矿井水利用先进技术和经验,提供矿井水利用技术支持,促进矿井水利用产业发展和技术装备升级。各地方有关部门大力支持矿井水外供,减少地表和地下取水,其中协调对外供水并网、入网和支持管网投融资是最重要的。

  ( 5) 健全矿井水利用相关标准体系

  研究建立矿井水利用标准体系和监督管理体系,研究制定矿井水利用的技术标准和管理标准,规范矿井水利用工程设计规范和生产工艺过程,建立矿井水利用工艺生产、药剂和产品的质量检查监督体系,加强生产过程和产品质量的监督和管理,使矿井水利用规范有序。

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