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追捕权运行机制、问题及完善建议

作者:原创论文网 时间:2017-05-12 15:35 加入收藏

  追加逮捕(以下简称“追捕”)制度①是我国特有的一项诉讼制度,它既有逮捕功能,又有侦查活动监督功能,体现了刑事诉讼中检察权、侦查权之间分工负责、相互制约的基本原理。在实践中,因追捕行为导致追捕后的案件判决轻刑化、无罪处理率较高,反映出追捕程序存在缺陷。有鉴于此,笔者拟对追捕制度进行实证考察,梳理问题,分析原因,提出对策建议,以期实现追捕权的正当功能,防止追捕权的不当应用。

  一、追捕权含义解读

  关于追捕的概念,目前国内还没有对其作出清晰的阐释和界定。根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)第三百二十一条规定,追捕权指检察院依托审查逮捕权,监督公安机关依法对应当适用逮捕措施而未适用的犯罪嫌疑人提请逮捕,并由其依法审查决定适用逮捕措施,或在公安机关不提请逮捕或者不提请逮捕的理由不成立时,由其直接决定适用逮捕措施,以保障刑事诉讼顺利进行的司法行为。从理论上考察,追加逮捕是审查逮捕职能的延伸。从法律体系上考察,追捕制度被放置于《规则》的审查批准逮捕的程序规定中,表明了追捕制度应当是逮捕制度的补充性规定,目的在于加强对公安机关办理的应捕而未捕案件的监督。修改后《规则》增加的“不提请逮捕的情形”内容,其目的是加强对公安机关侦查权的监督,解决公安机关对没有批准逮捕的案件,经补充侦查后不进行提请批捕而采取变更强制措施后直接移送审查起诉的问题,或解决经检察院建议提请逮捕,公安机关不提请逮捕的问题。这一修改变化,进一步凸显了追捕制度旨在加强侦查监督的功能。

  二、追捕权运行模式实证分析

  (一)追捕程序规范性欠缺

  追捕程序运行中存在以下几方面的问题:一是追捕权行使时间起点较为混乱。从制度文本上看,发出追捕意见的时间起点只能在作出逮捕决定时或者在其之后。而在司法实践中,一些地方检察院提前介入引导侦查过程中,发出了追捕建议;一些地方的检察院在审查批准逮捕期间尚未对原案犯罪嫌疑人作出逮捕决定,就直接向公安机关发出追捕建议,将建议追捕后的案件与先前提请逮捕案件一并审查,之后一同作出逮捕决定;还有些地方检察院在作出逮捕决定的同时,一并决定启动追捕建议程序,将逮捕决定文书和追捕建议文书同时送达公安机关,随后再对提请逮捕的案件进行审查。二是对追捕条件的把握不统一。有的地方认为,追捕对象的刑罚条件要高于逮捕对象的刑罚条件,追捕对象判处的刑罚应在三年有期徒刑以上;有的地方规定,对公安机关已经采取拘留、取保候审措施的犯罪嫌疑人不能发出追捕建议,理由是他们没有实施逃避侦查等妨害刑事诉讼的行为,无须使用较为严厉的逮捕强制措施。三是追捕决定程序缺乏严谨性。实践中,决定过程往往过于简单,缺乏调查情况、听取意见、讯问追捕对象,以及论证启动追捕必要性的程序,不符合司法权力运行的性质。五是追捕案件的对象范围不明确,导致一些犯罪嫌疑人不该适用逮捕措施而适用了逮捕措施。

  (二)追捕程序运行实效欠佳

  目前追捕权运行呈现出以下特点,一是追捕人数呈一定规模。二是追捕案件的逮捕率较高。建议追捕后到案的犯罪嫌疑人基本上都被提请逮捕,而被提请逮捕的犯罪嫌疑人也基本上都被批准逮捕,说明追捕建议对于最终的追捕决定具有决定性作用。三是追捕后的案件起诉率不高。四是追加逮捕后的案件被告人量刑轻刑化、无罪处理比例较高。有相当比例的被告人量刑在三年有期徒刑以下,甚至有些被告人被判处拘役、管制、单处罚金。如 B 市检察机关 2005 年至 2007 年所办理追捕案件,判处拘役以下刑罚者 26 人,占追捕案件有罪判决人数的 18.1%;无罪处理者 11 人,占追捕到案人数的 6.2%,远高于全国判处无罪人数比例(具体数据见下表)。追捕案件刑罚轻刑化比例较高,反映出追捕制度存在不当适用等问题。

2005 年至 2007 年 B 市检察机关追捕案件处理情况一览表
2005 年至 2007 年 B 市检察机关追捕案件处理情况一览表

  (三)追捕权运行的导向机制有偏

  基于追捕的重要性,各省检察机关侦查监督业务考评,无一例外地都把追捕作为必考项目,旨在发挥考评导向作用,引导重视和做好追捕工作。但追捕考核有双重性,既考核审查逮捕案件质量,又考核追捕程序。追捕程序的考核包含案件数量、量刑情况,其中对量刑实行浮动加分制。考核审查逮捕案件质量,是在设定的基础分值范围内,对追捕后案件出现撤案、不诉、判决无罪处理结果的实行减分。追捕程序考核模式,是把建议追捕案件的数量作为基础分,然后再根据追捕案件量刑的轻重浮动增加相应的分数,作为应得分值。这种考核模式,既要保障案件不出现质量纰漏,又要尽可能多地获取考核利益,由此形成较为功利的办案逻辑方式,即案件承办人首先将追捕对象构罪作为底线标准来把握,然后重点追求追捕案件数量,通过增大追捕案件数量来获取考核利益最大化。如此一来,在考核机制的导向下,追捕权的扩张性便自然表现出来,从而造成逮捕条件中的刑罚要件和社会危险性要件的审查标准随之放宽。

  三、追捕权存在问题原因分析

  追捕权配置缺乏科学性、追捕权限制性不足、相对方权利救济不足、保障制度不合理等是造成追捕程序欠规范、追捕效果不佳、追捕权导向机制不科学问题的主要原因。

  (一)追捕权配置有待完善

  法学界对于检察机关兼具公诉权、审查批准逮捕权于一身的权力模式存有争议,但目前多数学者赞同维持检察机关的批捕权不变,应在批捕程序等方面予以改良完善。追捕权兼具建议追捕和审查批准逮捕的权力,这种复合性权力配置容易造成追捕权运行过程的不规范。

  从国外关于检察权的配置来看,一些国家检察机关只负责刑事案件的审查起诉,另一些国家检察机关负责指挥、监督司法警察开展侦查和审查起诉工作,但各国均是根据本国国情对司法官的权力进行合理配置。虽然国外的检察权力行使模式与我国检察权力运行模式存在重大区别,但实现各权力之间的有效制衡,进而促进司法公正的目标是一致的。

  我国修改后的刑事诉讼法关于审查批准逮捕制度的规定也体现了这一司法理念。如在规定检察机关履行审查逮捕职责时,细化了逮捕条件中的社会危险性标准。在司法实践中,一些地方探索实行的审查批准逮捕听证程序,也体现了我国立法趋向于构建以检察机关居中逮捕的审查批准逮捕诉讼化结构。

  ③修改后刑事诉法修改了逮捕条件和审查批准逮捕司法程序,完善了证据制度,增强了审查批准逮捕的司法属性。律师能够在审查批准逮捕程序中参与诉讼并提出辩护意见或者代为申诉控告,有助于侦查工作兼听则明,增强司法办案的客观性、公信力等。

  ④这进一步体现了对侦查权的制约和人权保障。

  (二)对追捕权限制不足

  任何一项权力,必须有相应的程序才能行使。“逮捕的适用要同时符合正当的法律程序和实体公正的标准,具体体现为符合法定逮捕要件、追究犯罪的必要手段、具有威慑和预防作用。”⑤对追捕权而言,也应对其设定适用条件、标准、范围,加以保障和限制,防止不当行使或跑偏轨道。但实践中因追捕制度设计粗放,程序不完善,条件范围标准不明,导致不能有效限制追捕权的扩张性,具体表现为:一是程序运行规范性欠缺。制约程序匮乏,缺乏检察机关听取公安机关意见、讯问犯罪嫌疑人及听取辩护律师意见等了解案件情况的程序,也缺乏公安机关和被追捕人不服追捕决定的复议复核程序。

  在审查工作程序中缺乏关于追捕建议人员和审查决定逮捕人员的分离办案制度。追捕建议文书缺乏详细的论证,以及告知权利救济途径等事项。二是追捕建议启动条件、标准、范围模糊。追捕建议启动的条件不明确、范围不明确、程序粗放、标准模糊等问题,导致启动追捕建议运行机制较为混乱。如,对一些已适用取保候审强制措施,并没有妨碍侦查行为的犯罪嫌疑人错误启动建议追捕程序,对一些案外犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的情况也错误启动建议追捕程序,有的还把本属于立案监督的案件误作追捕案件。

  (三)缺乏救济途径

  检察机关建议追捕的对象有两种:一是符合逮捕条件应当逮捕的而没有逮捕的犯罪嫌疑人。二是不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人,具体可分为,已经采取拘留、取保候审、监视居住强制措施犯罪嫌疑人,没有逮捕必要的;与本案无牵连,属于立案监督对象的犯罪嫌疑人;无犯罪事实或不需要追究刑事责任的犯罪嫌疑人。实际工作中,公安机关接到建议追捕文书后,往往不加审查就直接提请检察机关审查逮捕,而检察机关也往往放松对建议追捕后的审查逮捕标准。笔者认为,这主要是由追捕程序中缺乏相对方救济机制造成的,实践中,公安机关缺乏相应的途径对检察机关发出的追捕建议提出有效申辩或救济。

  (四)考核制度的导向偏差

  检察机关推行的业务考核机制,属于公共行政管理式的考评模式,不仅没有体现检察业务的司法属性和检察工作规律,⑥容易驱动检察官以获取考核利益代替客观公正行使追捕权,因此,应当对考核机制加以改进。

  四、追捕制度的完善路径

  (一)树立正当程序理念

  正当程序理念是世界上主要法治国家刑事诉讼活动中所追求或提倡的诉讼理念。追捕权作为一项重要的决定羁押措施的权力,直接影响人身自由权利,其制度设计更应符合正当程序理念。无论是立法者还是司法者,都应把正当程序理念作为指导立法和司法的首要准则,唯有如此,才能保障追捕权的正当行使。笔者这里所说的刑事正当程序理念主要包含追捕的程序法定原则、追捕权的谦抑性原则。

  追捕的程序法定原则来源于现代刑事诉讼程序法定原则,它要求追捕条件、范围、程序、救济等应有法律明确规定,严格遵守法律规定的程序,保障人权不受非法侵犯。《公民权利和政治权利国际公约》第九条第一款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”我国立法法第八条第五项规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律进行规定。就我国而言,这里的法律应是由全国人大通过的基本法律或其常委会通过的法律,也就是我们所称的狭义上的法律。追捕权如行使不当,将严重威胁公民的人身基本权利。所以,追捕制度应当由狭义上的法律来规定,应当在刑事诉讼法中予以明确。

  追捕权的谦抑性原则,又称限制性原则,指检察机关行使追捕权时,要综合考量罪行,严格把握追捕条件,合理限定追捕范围,遵循比例性原则,坚持以不追捕为原则、以追捕为例外,对追捕权的适用予以严格限制。《公民权利和政治权利国际公约》

  第九条第三款规定,“……等候审判的人受监禁不应作为一般规则,但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判,并在必要时报到听候执行判决。”可见,受监禁不是国际刑事司法准则的一般原则。追捕权力行使时,也应体现非监禁化这一原则精神,若能通过纠正违法或监督立案等方式解决的,尽量不要启动追捕程序。

  (二)完善追捕权运行程序

  对追捕权运行中表现出的权力配置不科学、追捕权限制不足、相对方权利救济机制缺乏等问题,应当从以下方面进行解决:一是将建议追捕与审查逮捕的承办检察官分离,不得由启动追捕建议的承办检察官审查后续提请逮捕的案件。二是对追捕建议启动程序进行诉讼化结构设计。在启动追捕建议前,应当听取侦查机关的意见,必要时应讯问犯罪嫌疑人,了解案件相关情况等,在追捕建议的文书中应说明涉嫌的犯罪事实和证据,听取公安机关意见情况等,并论证追捕的必要性。追捕的必要性虽然不要求达到逮捕所要求的法定社会危险性标准,但应有明确的证据标准,达到使一般人都能感受到不追捕就难以保障刑事诉讼顺利进行的内心确信程度。三是严格限制检察机关未经公安机关提请逮捕,就直接决定逮捕的情况,对于经建议公安机关提请逮捕但未捕的案件,可以采用纠正违法的方式予以解决。四是赋予公安机关和被追捕人不服追捕建议的复议复核权,并由上一级检察院审查决定。此外,检察院还应对建议追捕的案件,主动了解侦查情况,发现不符合追捕条件的,及时撤销追捕建议或终止追捕建议程序。

  (三)明确追捕条件、对象和范围

  鉴于追捕制度的特殊性,要抑制追捕权的扩张性,必须明确追捕条件、对象和范围,限制追捕权滥用。一是要明确发出追捕建议书的时间条件,必须是受理审查逮捕案件之后,发现应当逮捕的犯罪嫌疑人,才能对犯罪嫌疑人发出提请逮捕意见书。受理审查逮捕案件之前发现应当逮捕的犯罪嫌疑人,可以通过纠正违法的方式督促公安机关提请逮捕。二是要区分必须追捕和裁量追捕、不得追捕几种情形,区别处理。对于有社会危险性符合应当逮捕条件的犯罪嫌疑人和符合径行逮捕条件的犯罪嫌疑人,属于必须追捕情形。对于违反取保候审、监视居住规定,情节严重的,属于裁量追捕情形。在裁量追捕情形,对于公安机关说明理由已采取拘留强制措施,但尚未到期的犯罪嫌疑人,或对已采取取保候审等强制措施未发现社会危险性的犯罪嫌疑人,不得追捕。对属于案外犯罪嫌疑人实施的犯罪行为,应通过监督公安机关立案处理,不得追捕。三是追捕案件的范围要限定在共同犯罪的范围内,且案件已被公安机关立案侦查。对于虽不属于共同犯罪,但被公安机关作为证人或被害人的犯罪嫌疑人,不应列入追捕的范围。对遗漏侦查的起教唆、帮助作用的犯罪嫌疑人,没有被公安机关立案侦查的,可采用监督立案程序处理,而不应被列入追捕范围。

  (四)优化追捕案件考核机制

  追捕是司法行为,要符合司法规律,体现司法的亲历性、中立性特点,但考核则是行政管理措施,具有激励性、导向性特点。只要对追捕行为考核,就会不可避免地影响到追捕权的司法性。然而,在司法责任制尚未完全建立以及司法未完全职业化的今天,断然取消对追捕的考核也是不适宜的,因为这将不利于追捕权的积极行使,也不利于对侦查权进行制约。因此,在坚持考评的基础上,应当弱化对追捕案件的考核力度。考核制度的设计既要着眼于尽可能地促使检察机关切实履行职责,又要防止其滥用权力。追捕程序运行的过程是考核的重点。同时,应进一步明确追捕案件的类型、条件、范围和标准,量化追捕权,细化司法责任和内外部监督等机制,压缩检察机关行使追捕权的裁量空间,以此来抑制因考核导向带来的滥用追捕权的现象,实现追捕权的客观公正行使。


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