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法治政府的建设意义与有效路径

作者:原创论文网 时间:2011-10-26 16:26 加入收藏

  党的十八大党把法治政府基本建成确立为到2020 年全面建成小康社会的重要目标。 当前,全面推进依法治国进入关键时期,加快建设法治政府任务艰巨而紧迫、意义重大而深远。当前,我国经济社会发展进入新阶段,国内外环境更为复杂,挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨,城乡之间、地区之间发展不平衡,收入分配不公平和差距扩大,社会结构和利益格局深刻调整, 部分地区和一些领域社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生,一些领域腐败现象仍然易发多发,执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。

  解决这些突出问题,要求进一步深化改革,加强制度建设,强化对行政权力运行的监督和制约,推进依法行政,建设法治政府。 各级行政机关及其领导干部一定要正确看待我国经济社会环境的新变化,准确把握改革发展稳定的新形势,及时回应人民群众的新期待, 切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感。

  一是加快建设法治政府是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。 《决定》明确提出:"全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。 "当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,总体上解决了有法可依问题,但有法不依、执法不严、违法不究问题仍相当程度存在,严重损害了宪法法律的权威和尊严。行政机关作为国家权力机关的执行机关, 负有严格贯彻宪法法律的重要职责,是实施宪法法律的重要主体。行政机关的执法水平直接关系法律的实施, 直接关系党和政府的公信力,依法治国目标的实现很大程度上决定于法治政府建设的进度和质量。 各级政府必须按照"坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设"的要求,深入推进依法行政,切实做到严格执法和带头守法,全面提升政府工作法治化水平,确保依法治国方略全面落实。

  二是加快建设法治政府是全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要。全面建成小康社会和全面深化改革必须加强法治。 习近平总书记强调指出,凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。当前,全面建成小康社会进入决定性阶段, 改革进入攻坚期和深水区,改革发展稳定任务之重前所未有,矛盾风险挑战之多前所未有。 面对新形势新任务,各级政府要更加自觉地用法治眼光审视发展改革问题,用法治办法破解发展改革难题,用法治规范保障发展改革成果。 要以更大的决心和更有力的措施,加快建设法治政府,为全面建成小康社会、全面深化改革提供坚实的制度支撑和有力的法治保障。

  三是加快建设法治政府是维护人民合法权益、实现社会公平正义的制度保障。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。 《决定》强调,要严格公正文明执法以维护社会公平正义。法律是全社会共同遵守的行为准则, 是协调不同利益的最佳调节器,是维护人民合法权益、实现社会公平正义的有力保障。 通过建设法治政府,推动形成整体、全面、合理的制度安排,实现严格规范公正文明执法,强化对行政权力的制约和监督,保证依法全面履行政府职能,有利于促进各种利益依法调解、各种矛盾依法解决、各项社会事务依法管理,有利于促进社会成员依法享有权利、行使权利、维护权利、履行义务、承担责任,从而推动在全社会实现公平正义。

  一、依法全面履行政府职能

  全面正确履行政府职能是处理好政府与市场、政府与社会的核心环节,《决定》着眼于我国发展和改革全局,系统阐述了全面正确履行行政职能的总体要求,为加快转变政府职能、进一步简政放权、更好的发挥政府作用指明了方向。

  一是完善行政组织和行政程序法律制度。行政组织和行政程序法律制度一直是法学界呼吁的一个重点立法内容,在我国,行政组织程序的比较低的。《决定》强调推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,是行政组织法定化的具体表现,这恰恰是现行法律体系中的薄弱环节。要依法全面履行行政职能,没有行政组织做支撑,全面履行行政政府职能也难以实现。 《决定》提出了行政程序制度。 我国的行政管理向来重实体轻程序, 忽视程序是普遍现象。《决定》中有很多方面是关于程序的,比如,决策程序的完善,重点强调的是程序制度。所以,这两个立法任务非常有针对性,也具有重大意义。

  二是坚持法定职责必须为、 法无授权不可为。这两句话强调的是政府的底线。"法定职责必须为"针对不作为现象,"法无授权不可为"针对乱作为问题, 指的是行政机关超越权限。 即要正确处理好"放"和"收"的关系,做好减加乘"三法","减",就是进一步简政放权,提高行政效能,应放尽放,减少政府对经济社会微观事务的干预;"加", 就是在优化政府服务,把该管的事情管好,推动政府力量转向弥补市场失灵、保持宏观经济稳定、加强市场监管、保障公平竞争等方面;"乘", 就是要放大市场和社会活力,赋予市场和社会更多自主权,各尽其责、各就各位。 以深圳为例,作为全国首个法治政府试点城市,深圳在处理好政府和市场的关系时,思路十分清晰。 深圳推行商事登记制度改革以来,据统计显示, 深圳新登记商事主体 63 万户, 同比增长93%,每千人拥有商事主体 105.2 户,居全国首位。

  三是推行政府权力清单制度。 目前,有些政府权力的边界是比较模糊的, 有些交叉甚至错位,基层和老百姓的意见比较大。 一方面,对外的权力边界要清晰化。理清政府与市场、社会的边界,政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六个方面。对于市场主体能够自主决定的, 市场竞争机制能够自行调节的,社会组织或中介组织能够自律管理的事项,交给市场或社会承担。 对内的职责边界也要清晰。 部门之间的、层级之间的职责边界一定要划清楚。否则,要么就是监管空白,要么就是多头管理,容易导致对责任"踢皮球",对好处"抢蛋糕".

  四是政府事权规范化、法律化。 在传统的行政管理制度中,各级政府权力高度同构,就是中央有什么机构,地方就有什么机构,导致了中央和地方事权划分不科学,往往容易导致相互推诿扯皮。《决定》用各级事权要规范化法律化,来明确不同层级政府承担的差异责任。

  二、健全依法决策机制

  一是把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、 集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。 对于重大决策,我国一直坚持的是民主集中制原则,重大决策出台前必须经过领导班子的集体讨论,但由于"一把手"的权力过大,所以一些重大决策的讨论过程往往成为"一把手"的"一言堂","一把手"一旦完全掌控了重大决策权,追求政绩就容易出现"政绩工程",如果再牟取点私立就会引发官商勾结等贪腐问题, 加上监管监督机制不到位,就会形成不少网民所形容的"三拍"现象。

  二是积极推行政府法律顾问制度。四中全会提出,积极推行政府法律顾问制度。 司法部副部长赵大程在接受中央台记者专访时说:"司法部十几年前就开始探索建立这项制度,这些年来,司法行政机关按照中央关于深入推进依法行政的要求,不断加强和改进包括政府法律顾问在内的法律顾问工作,特别是在公职律师方面做了有益的探索,律师做政府法律顾问有着独特优势。 "因为律师接触了社会林林总总的现实问题,对经济、政治、文化、生态文明的很多实践,他接触了、了解了、熟悉了,再加上他有法律知识,他就可以为政府的宏观决策提供有价值的帮助、意见,所以这个参谋、顾问、帮手,是其他很多人所不具备的。

  三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。 十八届四中全会提出的"建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制" 最关键的在"终身"二字,虽然我国早已建立追责制度,但往往只是官员在位时追究,而一旦离任或者退休,一般不再追究。 加上"终身"两个字就大不一样了,只要是滥用决策权或者失职渎职等原因导致重大决策出错,不管经过多少年,是现职还是离任、退休,也不管你身处何地, 都要对错误决策付出法律责任。如果以上这些要求都能够落实到位,将从根本上祛除以上所说的"三拍"顽疾。

  三、深化行政执法体制改革

  一是推进综合执法, 重点在食品药品安全、农林水利等领域,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。大家知道,由于执法权力交叉存在,个别地区的执法队伍经常出现相互推脱的局面,给政府带来了"不作为"的负面影响。 例如化工厂排污,造成了灌溉水和饮用水的污染,附近村民要举报,到底去哪个部门,因为这个涉及到安全生产部门,农林水利部门,资源环境部门等,又由于执法"盲区"的存在,也容易遭到"踢皮球"待遇。而推进综合执法,不仅能提高执法效率,整合执法力量,更能刹住执法部门之间相互推脱的不良风气。

  二是持证上岗。这几年不少公共事件中频频出现合同工、临时工的身影,不少恶性公共事件中合同工、临时工成为了行政执法部门逃避法律责任的"挡箭牌", 像 5·31 延安城管踩人事件就是一个典型的例子。 持证上岗则能保证文明执法。

  四、坚持严格规范公正文明执法

  一是严格执行重大执法决定法制审核制度。"法制审核制度"在我国是第一次提出。现实中确实存在不少不文明的执法现象。比如最近湖南华容县出现的"公捕公判"事件,开着囚车游街。 我国实行"审判公开"制度,这个制度的执行是社会大众可以申请到庭旁听,而我国在 93 年最高法、最高检和公安部联合出台了一个规定,"对死刑罪犯不准游街示众,对其他已决犯、未决犯以及一切违法的人也一律不准游街示众",湖南华容这种"公捕公判"就涉嫌不文明执法的现象。 有了"重大执法决定法制审核制度", 就能避免这样的不文明执法行为。 同时,决定中对如何保障执法的公正文明作了许多有益的规定,例如要求建立执法全过程记录制度等。

  二是建立健全行政裁量权基准制度, 细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。 滥用自由裁量权,同事不同罚,处罚畸重畸轻,显失公平公正, 也是当前群众反映强烈的一个突出执法问题。 要科学合理制定裁量标准,在法律规定的行政处罚幅度内,根据过罚相当原则,结合经济发展、行政案件发案等情况,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,为公正执法提供制度依据。

  五、强化对行政权力的制约和监督

  一是形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力。 加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。

  二是加强对政府内部权力的制约。财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设都属重大敏感项目,由于这些部门和岗位权力过于集中,很容易滋生腐败,容易出现大案、要案、窝案。而内部权力的制约是杜绝权力滥用的重要手段。 因此,必须实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制。

  六、全面推进政务公开

  坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。 各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。 重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。 涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件,按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。 推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

  依法行政、建设法治政府,是一项艰巨而复杂的任务。各级政府应当认真总结推进依法行政的经验,在转变观念的基础上进一步深化行政体制改革,转变政府职能, 创新行政管理方式, 建立和完善合法、民主、科学的政府决策机制。 只有统筹规划,把握重点,突破难点,完善机制,才能最终建成充分得到人民群众拥护和支持,为构建社会主义和谐社会提供强有力保障的法治政府。

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