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地方食品安全监管制度的构建研究

来源:原创论文网 添加时间:2011-10-26
摘要

  2015 年修订的《食品安全法》被媒体称为“史上最严的食品安全法”,[1]其增加并完善了许多法律制度。然而,对于食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法,修订后的《食品安全法》选择将其再次赋权于地方。 虽然食品加工小作坊和食品摊贩规模不及食品公司, 但随着物流手段的多样化及网络的发展,其作为一种地方食品也加入公共产品行列,溢出效应早已不再局限于某一特定地区, 早已跨越了区域的限制“辐射”全国。 沈阳的毒豆芽事件[2]、郑州牙签肉事件[3]以及福建死猪肉再加工事件[4]等触目惊心的地方食品安全事件在刺痛消费者脆弱的神经的同时, 也在拷问我国地方政府的食品监管职责是否得到了有效履行。

  新《食品安全法》修改后,各地方在制定食品安全监管地方性法规、 地方政府规章和规范性文件时(以下简称“地方食品安全监管规范”①)急需解决的问题主要有: 如何进行地方食品安全监管规范的构建工作,进而达到地方食品“安全”之目的?地方食品安全监管规范一方面承载着保障《食品安全法》等上位法得以顺利实施的功效, 另一方面还具有对国家相关立法配套衔接和拾遗补阙的功能, 该如何有效实现这双重功效?

  针对上述问题,笔者结合新《食品安全法》,对北京、 上海和辽宁等地的地方食品安全监管规范进行了比较研究, 总结了地方食品安全监管规范制定中的创新,分析了这些创新中存在的挑战,并在此基础上对地方食品安全监管规范的制定提出了建议。

  一、地方食品安全监管规范创新概况

  2009 年《食品安全法》颁行后,各地结合地方食品特色, 从不同层面出台了有关地方食品安全监管的规范。归纳起来,制定地方食品安全监管规范主要有三种类型: 一是地方直接出台食品安全法实施条例或办法,如《北京市食品安全条例》《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》; 二是针对食品安全监管某一方面有针对性地立法,如《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》;三是先行出台与食品安全有关的规范性文件, 然后再制定地方性法规, 如辽宁先后出台了若干个规制食品安全的规范性文件, 并在总结这些规范性文件实施效果的基础上,于 2013 年将《辽宁省食品安全条例》列入人大的立法计划。[5]而这些类型都有不同程度的创新。

  (一)针对食品小作坊和摊贩的监管规范创新

  各地食品小作坊和摊贩从事的食品经营地域性强并具有传统特色,但其流动性大、规模小、业态复杂,监管难度大。 对此,2009 年《食品安全法》第二十九条第二款赋予了各省、自治区、直辖市人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监督管理立法权。 而各地人大采取了不同的规范模式对食品小作坊和摊贩予以规制,归纳起来主要分三类:一类是专门立法; 一类是宏观立法中强调此类问题由哪个职能部门进行监管;还有一类是没有直接立法,而是制定规范性文件进行规制。

  1.针对性立法。

  针对性立法是指针对食品小作坊和摊贩进行专门立法。 比如,《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》 对食品小作坊和食品摊贩监管进行了系统的规定, 内容涉及食品小作坊和食品摊贩的含义, 禁止食品加工小作坊和食品摊贩生产经营的产品,监管部门的职责范围,商场、超市、集贸市场、 集中经营区的开办者或者食品柜台出租者的法定义务和连带责任。 这种立法模式有利于对某一类问题进行系统监管, 有利于监管部门的执法以及有利于对监管部门的监督和社会大众守法。 湖南省针对食品生产加工小作坊和食品摊贩进行立法时,还专门召开了听证会,并邀请监督行政部门和被监管者参与会议,对规章提出合理建议,避免相关地方立法流于形式。[6]

  2.宏观立法。

  宏观立法是指地方人大依据《食品安全法》及其实施条例,出台配套的地方性法规。此种立法不是仅针对小作坊和食品摊贩进行专门立法, 而是在整个有关食品安全的地方立法中对小作坊和食品摊贩问题进行相应的制度设计。 如《北京食品安全条例》第十三条至第十六条明确规定了小作坊和食品摊贩的行政许可、指定区域经营和目录管理等监管举措。又如 2011 年颁行的《重庆市食品安全管理办法》第二章的第二节和第三节, 对食品生产加工小作坊和食品摊贩进行了系统规范, 内容涉及食品生产加工小作坊的基本准入条件、 行政许可管理方式和禁止生产的产品,食品摊贩的分类管理、固定场所和占道经营的方式以及备案管理。 再如《浙江省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》对食品生产加工小作坊和食品摊贩采取分别单列一节的形式进行规范,其主要内容包括: 列举食品加工小作坊应满足的条件和禁止其生产经营的领域, 设置食品加工小作坊的准入门槛, 明确食品摊贩的经营活动应当符合的要求,以及建立社区食品安全群众监督员的巡查制度。

  地方宏观立法的最大优势在于体系性强, 能对食品行业的其他地方规范的制定起到宏观统帅的作用。其不足之处在于易形式化,囿于国家配套立法的思维路径,其极易与国家立法同语反复;且其侧重于整体框架的构思, 可操作性不强---但如果对专事以专节的形式进行规定,就可以避免此弊端。

  3.规范性文件。

  如前所述, 对于食品加工小作坊和食品摊贩的食品安全监管难度很大, 地方立法部门很难从地方性法规和地方政府规章的层面对管理过程中涉及的诸多具体问题进行概括性的规定。因此,多数省市采用规范性文件对食品加工小作坊和食品摊贩进行规制。 如大连市政府在 2009 年《食品安全法》颁行后,从 2009 至 2010 年两年期间内,先后印发了《关于认真贯彻实施食品安全法的通知》 等规范性文件 102份, 大连市食品安全委员会印发制度性文件 50 余份;2012 年 4 月,大连市政府专门印发了《关于进一步明确我市食品安全监管职责的意见》,对食品安全委员会的职责进行了重新界定,着力解决监管交叉、相互推诿而造成的重复监管及监管缺位的问题。[7]

  再如, 重庆市有关食品安全的各政府职能部门根据重庆市政府颁布的《重庆市食品安全管理办法》出台了一系列规范性文件,包括市质监局的《重庆市食品流通经营条件现场核查办法(试行)》和市食品药品监管局的 《重庆市餐饮服务许可管理办法实施细则》等,这为食品安全日常监管提供了政策依据。

  (二)职能部门无缝监管创新

  食品行业属于复杂业态, 单靠一个政府部门难以完成所有的监管工作。《食品安全法》设定了“分段监管为主,品种监管为辅”的监管模式,而各监管部门自成体系,相对独立,在职能配置上互不牵制;为使法律更具有操作性, 地方立法应结合地方食品经济发展, 在国家法律框架内对食品监管部门的监管职责进行细化。比如,辽宁省食品安全委员会办公室发布 《关于印发辽宁食品安全监督管理责任制的通知》, 明确了 24 个政府部门或职能部门要参与到食品安全监管工作中, 并对这些部门的职责予以了细化。

  再如,《湖南省食品生产加工小作坊和食品摊贩条例(草案)》明确:质量监督部门负责制售分离食品小作坊的监督管理; 工商行政管理部门负责现场制售食品小作坊和流通食品摊贩的监督管理; 食品药品监管部门负责餐饮类食品摊贩的监督管理。这些细化职能部门职责范围的努力, 都是为了做到食品安全的无缝监管。

  (三)食品监管微观制度创新

  1.创新社会监督奖励制度。

  食品安全领域并不是政府与食品生产经营者的二元结构, 社会因素也是影响食品质量安全不可忽视的因素。尤其是食品小作坊和摊贩经营规模小、数量多、分布广泛且生产场所隐蔽,这些特点致使对其的监管往往是查找范围广却不易找到,监管难度大。

  2011 年辽宁省发生的“毒豆芽事件”中,毒豆芽就是由小作坊生产者在小作坊中加工完成之后运到农贸批发市场的;由于生产者与销售者分离,生产场所就可以选择比较隐蔽的地方进行。

  在政府力量有限的情况下, 充分调动地方群众举报的积极性,实行群防群治、联防联控就显得非常有必要---实际中有些黑窝点就是执法部门通过群众的举报而找到的。为此,各地方积极探索建立了食品安全有奖举报制度。 例如,2006 年,武汉市《食品安全违法案件线索举报办法》将奖励分为四个等级,对举报制售假冒伪劣食品的人员按其具体情况进行相应等级的奖励;[11]②2009 年,上海市发布《关于对举报严重危害食品药品安全违法活动的特殊人员给予重奖的通告》;2010 年,宁夏银川出台了《银川市食品安全举报奖励办法》,对举报十一类食品生产经营违法违规行为的单位和个人进行奖励。

  各地政府实行食品安全有奖举报的行政行为得到了中央政府的认可, 国务院食品安全委员会办公室于 2011 年 7 月 7 日发布了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》,进一步将食品安全有奖举报推行到全国各地。随后,北京、上海、湖北、安徽、陕西、河南、河北、辽宁等省市结合本地实际陆续出台了食品安全举报奖励办法;[13]并结合地方食品经济发展设置了金额不等的奖励, 如大连市设最高奖为20 万元,[14]北京市、济南市设最高奖为 30 万元。[15]

  2.创新以商誉考量为手段的监管模式。

  食品监管是对市场机制的校正,是政府凭借政治权力对经济个体自由决策所实施的强制性限制,其实质是以政府命令作为一种基本的制度、手段来代替市场的竞争机制,以确保获得一个更好的经济结果。 基于此,各地方对本地偏离既定规则的食品经营行为实施监管干预,并在监管模式上进行了创新。 如辽宁省锦州市采取机动性、突然性的“飞行检查”方式进行现场监管、当场指正,以这种“消费者看得见”的方式监督、促进食品生产经营者主动改良食品;[16]]同时,为了激发经营者自律,还采取“星级动态监管模式”“安全示范店模式”等模式,从商誉评级角度督促食品生产经营者在食品安全生产经营上不断自省,让其心态从被动接受监管转到主动自觉管理。辽宁大连以“食品安全监督中继站”的形式,定期公示食品安全监管情况,形成了点、线、面结合的多维食品安全社会监督网络。陕西省政府建立了“黑名单”监管模式,以此警示那些非法生产经营者。[19]

  二、制定地方食品安全监管规范所面临的挑战

  地方食品安全监管规范的制定是在国家层面立法的框架内, 结合地方经济发展特点所进行的有针对性的规范创设, 其微观动向对当地民众及食品生产经营者的切身利益会产生“蝴蝶效应”.因此,制定地方食品安全监管规范不仅要关注民生, 还要兼顾食品生产经营者的生产经营自主权, 防止政府滥用权力而扰乱市场良性竞争;同时,地方食品安全监管规范的制定还需注重政府职能目标的考量, 以及机构改革后职能细化等问题。这些目标看似简单,但多重目标如何在地方规范中得以契合并能够得到有效实现, 这对地方规范的制定而言确实是一个严峻的挑战。 这些挑战包括:

  (一)食品监管部门之间的分工与合作

  2015 年的《食品安全法》规定,食品生产经营活动监督管理由食品药品监督管理部门负责---在此之前,国发[2013]18 号文件就已经对此作了同样的规定。而任何机构改革的变化,除了要面对改革前制度惯性思维的转化问题, 还要解决新制度所带来的配套机制的建设问题。因此,地方在结合地方实际对地方相关职能部门及机构进行整合时, 不仅要注意相关人员、职能、编制和经费等行政因素的变动,还需要结合国务院的相关规定和地方的实际情况,构建包括食品监管制度、机制、体系、标准、层级职责,以及有关实施办法、行政审批、执法标准、跨地区监管、监管问责等内容的地方规范。这一系列规范的建设不是将原有规范简单归纳拼凑, 也不是将国务院相关法规进行简单照抄或改装, 而是需要结合整合后的部门特点, 并结合地方食品特色进行有针对性的规范创建。比如,沿海城市就需要考量对海产品的食品监管的特殊规定。

  (二)规范性文件的创设

  2009 年《食品安全法》出台之后,各地方根据当地食品经济的发展, 积极进行了相关的地方规范的制定---尤其是规范性文件可以用“繁多”来形容。然而, 众多的地方规范并没有形成良好的食品安全秩序,食品安全事件仍然不时出现。造成此种情况的重要原因之一是,规范性文件公示性差,透明化程度不够, 而且相关部门在制定规范性文件前并没有对其他相关规范性文件进行考量, 致使规范性文件相互之间重叠性较大, 且彼此之间以及规范性文件与地方立法之间缺乏有效的衔接。

  (三)食品安全与民生发展的兼顾

  近几年, 城市管理者与食品加工小作坊及食品摊贩的矛盾日益凸显: 一方面是城市管理秩序的稳定和消费者食品安全, 另一方面是食品加工小作坊和食品摊贩的生存问题, 以及当地居民消费的方便与实惠。 一些地方对食品加工小作坊及食品摊贩采取“运动式”执法,这是食品监管重事后管制轻事前监督的重要表现。 其主要原因在于相关的食品安全监管地方规范缺位或不周延, 特别是不能妥善解决食品安全和民生安全的矛盾。

  (四)监管性能的界定

  依据传统行政执法理念,“监管” 就是指监督与管理。基于此种理念,以前各地食品安全监管在制度构建方面只强调如何监督和管理。 但过于强调监督和管理,会激增政府与民众之间执法与守法的张力,进而激化政府和民众的矛盾。随着现代政治的发展,服务型政府已经成为共识。因此,食品安全监管的行政执法不仅是对食品生产者或经营者进行监督管理, 还要对消费者的安全提供保障以及对经营者更好地经营提供行政服务。 而地方食品安全监管规范的制定者如何转换理念, 将食品安全规制由刚性管制型转变为服务引导型,这是一个难题。

  (五)区域法制的协同发展

  从前述分析可以看出, 各地在规制食品加工小作坊和食品摊贩时, 侧重于从本地出发解决问题,“地方立法的横向联合”几乎没有。 然而,食品的流通却不以地方的行政边界为限制, 且这类食品的监管不可避免地存在共性问题。对此,在 2015 年《食品安全法》修订后,各地方再不能“各自为政”,而要协调相互间的食品安全监管规范。

  三、对地方食品安全监管规范改革方向的设想

  2009 年颁行的 《食品安全法 》并没有如民众所期望的那样,让所有食品生产者走上合法经营之路。民众由此认为应对违反食品安全的行为加大惩罚力度;最终《食品安全法》于 2015 年再次修改。但这次修法就能将食品问题引向安全的航道?

  笔者认为应正确审度法律的限度。有学者认为:如果相信当前最重要的需求是新的法律和管制, 可能我们就没有从此次和此前的丑闻中得到什么教训。 我们可以颁布一系列的法律,可是,下一轮丑闻就会证明它们大多并没有什么用处, 从而是又被废止或修正。自由经济真正的敌人是道德相对主义,每一个主体的良心才是真正具有功效的市场警察。[20]

  比如“安然事件”后,美国政府为赢得民众支持,仓促出台《萨班斯-奥克斯利法案》, 但立法者甚至并没有足够的时间去考量问题的成因及症结所在。

  而要解决频频出现的食品安全问题, 除了问责于现行法律和执法机构、 强化相关部门的职责和对经营者科以重罚外, 地方食品安全监管规范的制定还需要从三方面入手: 一是细化监管机构内各职能部门的职责,注重部门间的协调与沟通;二是做好食品安全监管规范的公开化,保障被监管者的知情权;三是培植社会第三种力量,加强社会监督的制度建设。

  (一)细化整合后的各监管部门之职责

  食品安全监管的相关职能部门的整合能在一定程度上避免以往“获利监管多头,无利监管空白,责任追究相互推诿”局面的出现。例如,“沈阳毒豆芽事件”总结专题会议上,工商、质监和农委等部门均称毒豆芽问题不归他们管。[21]

  但是,制度改革都有两面性,集中权力能提高行政执法效率;但权力过度集中于某一具体行政职能部门就可能导致腐败的集中,这时就需要进行合理的内部分工。经济管制是通过对产业以及企业市场竞争行为,如价格、企业数量、产品或服务的数量和质量等的管制, 消除垄断因素, 促进产业的发展和市场竞争。[22]食品安全监管是一种典型的社会管制,其目的在于纠正不安全或不健康的产品以及生产过程产生的有害副产品, 它与经济管制是两种不同性质的管制。[23]

  因此,政府在食品安全监管权力配置时,要对食品药品监督管理机构内部职能的划分予以细化,至少要将社会管制职能与经济管制职能分散在食品监督管理机构中的不同行政职能部门, 以此避免权力过于集中带来的为保证部门利益而牺牲社会利益的情况。

  同时, 其他行政机构也具有食品安全监管的职能, 如农业部门负责农产品质量安全监督管理和生猪定点屠宰监督管理。 而农产品从生产到最终消费是一个连续的过程, 人为割裂这个连续的过程进行监管权力配置, 很可能使各监管机构间职能范围叠加,同时又出现监管的空白。 鉴此,地方食品安全监管规范要建立不同行政机构间职能衔接和统一的制度---比如建立监管信息共享制度; 要避免以往政府监管“缺位”与“越位”的局面,要克服行政机构间食品安全监管职能的对接错位, 特别是要避免监管职能交叉、信息沟通困难、责任分散和相互推诿等现象的出现。

  (二)全力保障地方食品安全监管规范的公开化

  信息透明、 准确是社会治理和食品安全监管的基础条件。 食品安全监管涉及公众利益,而“与公众有关的规定,并不存在根据某个利益去选择问题,而是各种相关利益群体之间的缔约过程”[24]. 因此,地方食品安全监管规范的制定程序非常重要。比如,公众意见发表制度必须落到实处而不是流于形式,该制度非常重要的一环就是必须在公众中进行充分的调研,必须真正考量被规制主体的利益与呼声。[25]

  又如, 规范性文件公开制度中必须包含对其必要性和合法性的说明制度, 由此可以减少因信息不对称而增加的不必要的行政监管成本, 还能增加被规范主体的认同感---在食品加工小作坊和食品摊贩的监管制度构建中更应注重这一制度的建立。再如,建立自身利益禁止制度, 可以防止行政权力自我膨胀的趋向,避免诱发权力运行失范。

  (三)促进监管主体多样化

  在食品安全监管这一程式中, 如果监管者政府与被监管者食品生产经营者进行权力寻租的交易,那消费者的利益便无从保障。鉴此,食品生产经营领域的监管还需要另一种制衡主体---社会团体。 社会团体是公众利益的代表, 可以以团体力量影响政府的公共决策。如学者所言:公众通过公民的身份缔结国家,形成政府,同时公众也可以以社会成员的资格缔结各种社团,形成社团与政府竞争态势,进而让社会群体利益与社会公益得以凸显。[26]

  因此,在制定地方食品安全监管规范时,要赋予社会力量以制衡权力, 要将社会民众紧密联系起来,形成食品安全监督的大网。 比如,可以进一步完善全国范围内的举报奖励制度;再比如,可以创设食品生产一线员工的举报奖励制度及其配套的保护机制,从而在源头上预防有问题的食品进入流通领域。

  (四)发展区域法制

  近年来,区域一体化已经成为我国区域经济和社会发展的大趋势。笔者认为,“区域联合立法权”还不具有可操作性, 但区域间的各地方食品安全监管规范制定主体在制定规范时, 注意与区域间其他地方的同等位阶的规范保持协调一致, 将更有利于实现区域内的法制统一---这对于突破小作坊食品监管的地域限制难题特别重要。 这就需要立法机关对区域立法合作进行协调,从主体、程序以及内容方面促进区域立法合作协议; 这里可以参照美国的附带分别立法模式。[27区域立法合作既能对地方食品安全监管产生引导作用, 又能使各地方规范的内容协调统一, 进而避免了因地方保护主义而产生的地方规范冲突。

  四、结语

  食品安全监管机构在实施监管权的实务中,更倾向于优先寻找各种可以适用的地方规范, 而不是国家层面的法律条文。 这是因为相对于高位阶的法律而言,其更加具体、更贴近食品监管的现实,从而更具有针对行性与可行性。

  可以说,地方食品安全监管规范的体系及内容的优与劣, 在一定程度上直接关系到地方食品安全监管效果的好与坏。因此,地方食品安全监管规范的制定,不仅要遵从上位法,还要注重本身制定程序的公平性及合理性, 要充分考量民众的利益诉求及社会协助监管的功效。

  参考文献:
  
  [1]张艳艳。新食品安全法史上最严 2015 年 10 月 1 日实施 [N/OL].(2015-05-29)[2015-12-07]
  [2]张国强,霍仕明。沈阳查获 40 号毒豆芽 各监管部门均称不归我 管 [N/OL].(2011-04-20)[2015-12-07]
  [3]冉小平。郑州曝光牙签肉黑作坊 掉地上肉串狗都不吃[N/OL].(2013-04-03)[2015-12-07]
  [4]郑良 .福建 2000 多吨病死猪肉流向餐桌 ,工人自己不敢吃 [N/OL].(2015-04-08)[2015-12-07]

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