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航班延误纠纷的完全契约治理与剩余权配置

作者:原创论文网 时间:2011-10-26 16:18 加入收藏
摘要


    一、引言

  航班延误直接影响着航空公司和航空旅客的经济福利。[1]20-23航班延误治理是国内外民航业共同的技术难题,而航班延误纠纷治理则是中国当前一项迫切且棘手的社会公共管理难题。近年来,航班延误引致了大量的消费纠纷和群体性冲突事件[2],不仅冲击了民航运输生产的正常秩序,而且还严重影响了社会和谐与稳定。目前,无论是民航行政权威和法律专家,还是社会公众,都将航班延误视为航空运输合同的一种违约情形,因而将延误纠纷视为一个违约责任认定问题。[3]

  民航局于2004 年出台了《航班延误经济补偿指导意见》,寄希望于通过落实航空公司延误责任,构建航班延误经济补偿制度,以期治理航班延误纠纷事件频发现状。然而,航班延误经济补偿制度不仅并未消除或减缓航空运输服务的消费纠纷现象,因航班延误引致的旅客过激维权行为乃至群体性扰乱事件反而日趋恶化。[4]这是因为,基于归因论责的延误事后补偿机制必然要求事先缔结一个考虑了所有可能情形的完全契约。然而,由于人们的有限理性、信息的不完全性及交易事项的不确定性,现实中契约通常是不完全的。可以事前明确做出规定的特定权( special rights) 仅仅界定了交易关系的一部分,而许多无法事先约定的剩余权( residual rights) 往往也具有较高的经济价值。[5]115-138如果事前没有就契约的剩余控制权进行明确安排,则会导致缔约各方的事后寻租行为和经济利益冲突。[6]101航班延误成因认定存在着严重的信息障碍[7],因而难以清晰地通过归因论责进行经济补偿,从而未能从根本上治理航班延误纠纷问题。

  然而,民航局于 2014 年 5 月又推出了《航班正常管理规定( 征求意见稿) 》,其内容仍拘泥于以往的完全契约治理的逻辑,以为进一步统一和明确经济补偿条件和标准就可以消除航班延误引致的消费纠纷。基于航空运输合同的不完全性考虑,文章对当前航班延误经济补偿制度的纠纷治理效果持保留意见,建议将航班延误视为航空运输服务产品的内在属性,并通过立法形式将与该属性相关的剩余权明确地赋予航空公司,以直接规避事后延误经济补偿的讨价还价纠纷。让航空公司拥有航班延误相关的剩余控制权,同时引入市场竞争和行政管理的治理机制,不仅能够从根本上消除航空旅客过激维权的经济动因,而且能够有效激励航空公司勤勉治理航班延误问题。

  二、延误纠纷的完全契约治理及其现实局限

  经济学家往往把契约视为交易关系成立之后所获条件的函数,是对缔约者预期行为( 包括责任与义务) 的具体表述。如果契约是完全的,那么缔约各方就可以按照已经缔结的明确的契约条款实施交易或消弭交易分歧。完全契约治理的思路就是主张按照事先明确的契约条款以协调交易活动。目前,民航法学界就是遵从完全契约治理逻辑,将各类航班延误定义为航空运输合同的各种违约情形,致力于构建一个完备的归因论责式的延误经济补偿制度。虽然航班延误已经被认为是航空运输生产过程的常见现象,但是仍被法学界视为航空运输服务的意外违约情形,并将纠纷治理的重心落在航空公司违约责任界定上。

  民航法学界和行政主管当局认为,清晰界定航班延误违约责任,将延误属性相关的部分权利赋予航空旅客,可以有效督促航空公司履行延误治理的勤勉义务。民航法学界相信,只要把航班延误的违约责任界定清楚,航班延误经济补偿制度就可以顺利运行,航班延误消费纠纷也就自然消除。[9]

  然而,这种理想化的完全契约治理思路遇到了现实世界的信息障碍,主要表现为航班延误责任及成因认定等方面的困难或不可能。航班延误责任界定在法学界实际上是存在着意

  见分歧的。民航法学界大多主张把航空运输延误责任区分为不合理延误责任和合理延误责任,当航班延误被视为合理时,航空公司可以豁免大部分的延误违约责任。然而,航班延误责任的归责原则、航班延误责任的构成要件以及航班延误责任的免责事由等问题,在民航法学界仍然存在着争议。[10]39-43

  在航班延误责任归责原则适用方面,有学者主张过错推定原则,即在航班延误发生后,航空公司如果能够证明延误是由不可抗力或者是由于索赔人或其代行权利人的过错造成或促成的,应当根据造成或促成此种损失的过错的程度,相应地减轻或免除承运人的责任。[11]82-84

  也有学者认为,承运人承担延误责任的归责原则应当为无过错责任原则,以保持与中国合 同 法 采 取 的 违 约 责 任 的 归 责 原 则 相 一致。[10]39-43航班延误责任的构成要件方面,有学者主张包括航班延误行为事实、延误损害事实以及不存在免责事由三个要件[11]82-84,也有学者主张只需具备延误行为和不存在免责事由两个要件,承运人就应当承担延迟运输的责任[10]39-43.在航班延误免责事由的认定上,有学者主张依据是否由不可抗力因素引起的航班延误来判定延误是否合理[12]; 也有学者主张依据航空公司是否尽到勤勉义务以判定航空公司是否承担违约责任[13]; 还有学者直接建议依据航班延误成因判定航空公司延误责任,即由航空公司自身原因引起航班延误的,航空公司必须对延误旅客给予一定的经济补偿[14]49-53.2004 年民航局出台的《航班延误经济补偿指导意见》就是采用依据是否由航空公司自身原因引起航班延误来确定是否进行航班延误经济补偿。10 年之后出台的《航班正常管理规定( 征求意见稿) 》仍然沿袭了归因论责式的延误经济补偿治理逻辑。

  更为重要的是,航班延误成因认定也存在着诸多争议的问题。航班延误原因涉及延误责任的认定问题。然而,由于航班延误原因的多样性以及交叉性往往导致延误责任认定充满着不确定性。航班延误的原因是多种多样的,既包括不可抗力因素,又包括人为管理因素,既有航空公司方面的原因,又有机场方面的原因,还有空管方面的原因,甚至有旅客方面以及局方监管方面的原因。航班延误的各种因素往往错综复杂交织在一起,在这些原因中究竟哪些属于航空公司的原因,应当由航空公司负责,哪些属于非航空公司的原因,并且由谁来判定,目前法律、法规、规 章 都 没 有 明 确 的 规 定,有 时 很 难 界定。[14]49-53保证航班正常是一项系统工程,是多方共同协作努力的结果。航班延误往往是由多个因素造成的,各方面的原因也经常纠缠在一起难以分清。

  有时候几个诱因同时出现导致航班延误,对于某一方的责任认定就成为不可能。事前的不可观察性和事后的不可证实性必然导致契约的不完全性。面对变化多端的情况,获得全面信息的困难有多大,构建一个完备随机应变的完全契约的困难也就有多大。航班延误相关的权利无论是对航空公司还是对航空旅客而言都是具有经济价值的,而当前航班延误的相关权利界定显然是模糊的。当航班延误经济损失较小时,航空旅客一般都不会向航空公司提出与延误属性相关的权利主张,从而存在着一个权利界定的"公共领域".[6]5

  随着航班延误给航空公司和航空旅客的成本或收益带来的影响越来越显着[1]20-23,与航班延误相关的剩余权就变得越来越有价值,"公共领域"的租值也在急剧地增大。在不完全信息情况下,航空公司倾向于外向归因,如常常归咎于气候原因等不可抗力因素,以推卸延误赔偿责任。同样的,航空旅客也常常倾向于把航班延误的成因归咎于航空公司,为延误经济补偿诉求提供理据。航空公司和航空旅客都希望在航班延误相关权利的"公共领域"内进行寻租,以最大化自身的经济利益。当公共领域的"租值"足够大时,双方都会花费资源去攫取它。[6]92-94航空公司和航空旅客在"公共领域"里的寻租行为必然导致"耗租"的冲突行为。处于相对弱势( 主要是信息弱势) 的航空旅客倾向于采取过激行为或群体性行为以维持在与航空公司利益博弈过程中的有利地位,以至于经常出现"不闹不赔"和"闹得越凶赔得越多"的不正常现象。如若进一步具体细化赔偿条件和标准,无非是进一步增加航空公司和航空旅客的信息收集成本,无益于消除信息不对称以解决航班延误纠纷这一根本问题。

  三、航班延误剩余权配置与治理机制选择

  航班延误引致的航空旅客群体性扰乱行为往往被社会公众视为消费者维权的重要手段。航空旅客消费维权为何会倾向于选择如此貌似非理性的激烈方式,而不去选择一些较为理性的维权方式呢? 笔者认为,消费者如何维权只是一个方式问题,一旦权利纠纷中的利益冲突达到较高程度时,过激维权的方式就一定会出现。需要深究的是为何会存在航空运输服务的消费权利纠纷。契约经济学的答案非常简单。不完全契约理论承认现实契约不完全的客观存在性,并致力于探讨事前的剩余权配置和事后的治理机制选择以规避或抑制机会主义行为。"纠纷的解决就是对有争议的权利的界定。"[6]101如果产权得到完全界定,就不存在交易纠纷。信息障碍导致归因论责式的延误经济补偿制度面临着巨大的事前消费权利界定成本和事后讨价还价协调成本。当前航班延误纠纷可视为航空公司和航空旅客在航空运输服务产品属性权利界定的"公共领域"内寻租冲突。"公共领域"问题是难以避免的,但是人们可以采取措施减少相关的损失。[6]5基于交易成本比较分析,文章建议事先将航班延误相关的剩余权赋予航空公司,以规避事后延误补偿的讨价还价过程,同时引入市场竞争和行政管理治理机制以解决制约权力滥用的社会公平问题和延误治理的经济效率问题。

  与航班延误相关的无法由合同明确的剩余权界定给当事人的一方,可以规避事后高成本的讨价还价纠纷。由于附加条件的航班延误经济补偿制度在实践上遇到严重的信息问题,为规避信息不对称引发事后谈判纠纷,一个自然合理的治理思路就是取消航班延误责任认定的附加条件,即构建航班延误无条件补偿制度或航班延误无条件免责制度。航班延误无条件补偿制度是把航班延误相关的剩余权无条件地赋予航空旅客,只要航班延误事实发生,航空旅客就可以获得航空公司或第三方按照一定标准的经济补偿。航班延误无条件免责制度是把延误相关的剩余权无条件地赋予航空公司,也就是说,航空公司事先告知航空旅客关于航班延误的风险情况以及免责声明,当航班延误实际发生时,航空旅客没有向航空公司声索经济赔偿的权利。剩余权配置的治理效率比较分析表明,将航班延误相关的剩余权界定给航空公司一方,不仅可以显着节约交易成本,而且延误治理的效率意义更大,如表 1 所示。

  将航班延误相关的剩余权单边赋予航空公司必然涉及一个社会公平问题。引入第一个协调治理机制---航空运输服务价格的市场竞争机制,以实现经济福利的公平分配。允许地方和民营资本兴办航空公司、不断推进的航权开放等政策措施已经为市场竞争机制运行创造了现实的基础条件。当航班延误属性成为航空运输服务可衡量的重要质量指标时,必然对航空运输市场定价有着显着的影响。[15]

  当前航空运输服务价格在名义上并未包含延误风险的质量因素,因而纳入延误风险考虑必然会降低定价水平。航班延误相关的剩余权单方面界定给航空公司貌似剥削了航空旅客的消费福利,实际上航空旅客通过影响市场定价而扩大了消费者剩余。市场竞争机制不仅可以规避事后讨价还价的纠纷问题,而且可以解决剩余权配置的社会公平问题。航班延误不仅常见,而且在技术上不可避免。航班延误不应再被视为航空运输服务合同的"意外情形",而应被纳入航空旅客消费预期的航空运输内在产品属性。不同于把航班延误风险排除在航空运输服务价格决定因素之外的传统做法,文章建议把延误属性相关的剩余权进行事前界定并纳入产品市场定价过程,从而实现延误风险事先定价,以规避事后补偿纠纷问题。

  把航班延误相关的剩余权界定给航空公司可能涉及一个航班延误治理的效率问题,即是否会弱化航空公司治理航班延误的勤勉动机。在这一方面,笔者认为弱化效应有限,而且民航行政管理机制可以有效处理。首先,航班延误成因中,航空公司自身原因仅占一部分。其次,虽然存在航空公司通过增加延误风险以追求经济利益的动机,但同时航空公司和航空旅客都在航班延误时承受一定损失,因而航空公司具有航班延误自行治理勤勉动机。再次,航班延误风险必然影响航空运输服务的市场定价,因而市场竞争机制也会促进航空公司履行延误治理勤勉义务。最后,民航局作为行业行政主管部门,拥有多种可行且有效的行政规制途径以督促航空公司勤勉治理自身原因的航班延误,如将航线审批与航班延误率相结合。

  四、结论与建议

  民航法学界的传统观念是把航空运输服务视为一个关于航空公司与航空旅客的合同法律关系,从而把航班延误视为航空运输合同的意外违约情形,并致力于界定航空公司的违约责任。相对于航空公司而言,航空旅客作为与航空公司相对立的分散的个体,往往被社会公众认为是弱势群体。随着消费者权益保护意识的崛起,法律界探讨视角也开始从限制航空公司责任风险转向消费者权益保护。消费者权益保护的主要目的在于避免航空公司滥用责任豁免条件,损害航空旅客的经济利益,从而降低了社会经济福利的总体水平。然而,通过赋予或部分赋予航空旅客以航班延误经济索赔权以期促进航空公司尽到勤勉义务,文章认为并不是一个好主意。无论是航空行政主管当局还是航空运输行业协会,不仅有义务,而且有条件实现对航空公司勤勉义务的督导。作为弱势群体的消费者权益维护也从来都不是通过扩大消费者权利主张而得以实现。

  航空旅客过激维权行为是归因论责的航班延误补偿规定遭遇信息不对称问题的后遗症。为了规避信息不对称问题以消弭航空旅客过激维权行为,同时又能确保航空运输服务质量水平,文章建议以立法形式将航班延误相关的剩余权界定给航空公司。

  航班延误可视为航空运输服务产品的内在属性,即将航班延误率列为产品质量衡量指标,从而在机票价格上事先实现经济折扣或补偿。航空公司在提供航空运输服务产品时有义务标识或提醒航空旅客注意航班延误风险,并提供具体航班的延误率统计信息,否则视为欺瞒消费者的违法行为。充分的市场竞争机制也会促使航空公司不断改进其服务质量,认真履行其勤勉义务。[16]

  民航行政主管当局既可以凭借行政权威监督航空公司履行航班延误治理和延误善后服务的勤勉义务,也可以凭借航线审批权将航线资源优先配置给延误率较低的航空公司以强化延误治理勤勉激励。航空运输行业协会也可以通过行业自律机制约束航空公司的机会主义行为。航空旅客在航班延误风险认知的基础上自主选择交通方式、航空公司、出行时间( 具体航班) ,以规避可能存在的航班延误所带来的损失风险。同时,航空旅客也可以自行购买航班延误险以转嫁部分延误损失风险。

  综上所述,文章建议取消当前的航班延误经济补偿制度,将航班延误相关权利明确地赋予航空公司以消除航班延误纠纷的根源,同时从行政管理、行业自律和引入竞争等方面构建航空公司外部约束机制,以督促其履行航空运输服务的勤勉义务。如此,和谐航空运输秩序可期。  

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