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长沙市养犬管理制度问题与优化策略

作者:原创论文网 时间:2018-04-20 20:36 加入收藏
  一、长沙市养犬管理制度变迁的比较分析
  
  长沙市养犬管理制度经过了从1998年的《长沙市城区犬类动物管理规定》(以下简称《犬类规定》)到2006年的出台《长沙市城市养犬管理规定》(以下简称《养犬规定》)再到2012年出台的《长沙市城市养犬管理规定》修订版这一发展历程。而现行的养犬管理方面的法律规范即是2012年修订版的《养犬规定》。
  
  通过对比从1998年的《犬类规定》到2006年的《养犬规定》条文内容的变迁可以发现长沙市养犬管理制度的某些实质变化:
  
  1.养犬管理原则从《犬类规定》第三条的“限制饲养”转变为《养犬规定》第三条的“规范饲养”.通过比较这两个地方政府规章相关条文中对养犬活动进行规制的限制程度的变化在一定程度上体现了养犬管理原则的变化,即由强调对养犬活动的限制,转变为对养犬活动的规范化管理。
  
  2.养犬管理范围从《犬类规定》列举具体功用犬只类别改变为《养犬规定》中概括兼排除式规定犬只管理种类,在一定程度上扩大养犬管理规定的潜在管理范围。
  
  3.养犬主管部门也发生了从畜牧兽医行政部门转变为公安部门。从涉及管理部门职责分配的条文变化也可以认识到主管部门发生变化,《养犬规定》条文中明确规定了将养犬审批权从畜牧兽医行政部门转移到公安部门,并明确公安部门在违章养犬的处理和捕杀狂犬、野犬方面的职责。
  
  4.养犬管理活动非疫情状态下将捕杀作为犬类管理的行政强制措施的适用范围被缩小,由《犬类规定》中的第十五条、第十六条规定的相关适用情形限制为《养犬规定》第二十一条无犬牌无牵领的户外犬只视为野犬由公安机关予以捕杀这一种情况。《犬类规定》限制捕杀作为犬类管理行政强制措施的适用范围体现了对行政相对人(养犬人)权益的尊重,考虑养犬人在进行养犬活动的同时,本身也拥有对所养犬只的财产权,而捕杀作为行政强制措施对养犬人行使权利会产生不利影响。
  
  5.关于狂犬病疫情的相关规定也发生改变,对于狂犬病疫情进行处置也是建立养犬管理制度的重要目的的体现。由《犬类规定》第十二条规定的对所有犬类动物捕杀并进行深埋或火化处理,严禁窝藏、转移和出售疫区的任何犬只。“转变为《养犬规定》第十六条规定”对疑似狂犬的,养犬者应主动控制或捕杀犬只。“新旧规定相比缩小了应对狂犬病疫情犬只的捕杀范围,可以说在应对疫情的同时减少了养犬人潜在的损失。
  
  相较于1998年《犬类规定》和2006年《养犬规定》之间的实质性变化,2012年《养犬规定》与2006年版本相比修订较少,主要的修改在于根据《行政强制法》中的第十条规定”行政强制法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措“将2006年《养犬规定》中第十七条、第十八条规定的三种违反《养犬规定》的情形中涉及扣押犬只这一行政强制措施的内容予以删除,并将配合扣押犬只这一行政强制措施的第二十条相关程序性规定予以删除。通过基于《行政强制法》相关规定为依据,这次修订限制了养犬管理相关部门在管理养犬活动时的权力,使养犬管理部门的管理活动更加规范化。
  
  以上是笔者对长沙市养犬管理规范所进行的梳理,通过笔者的梳理可以发现在长沙市养犬管理相关制度在1998年到2012年之间的时间段处于一个从严格限制饲养、处罚措施严厉变迁为规范管理犬类饲养活动、限制养犬管理相关部门的权力的过程,这一过程同时也体现了从强调养犬管理规范的卫生防疫目的到在规范养犬活动的同时更加考虑行政相对人(即养犬人)利益的一个转换。笔者将在下一部分结合具体案情进行分析。
  
  二、基于长沙市现行规定对打狗案的案情分析
  
  (一)事件经过
  
  2017年12月31日,长沙市派出所接到报警称有群众被狗咬伤。民警出警后在现场发现有肇事犬被拴在路边桩子上并在十分钟内攻击四人,民警为避免犬只攻击伤害其他过往人员遂用木棍对狗进行扑杀。31日晚上20时,有周某在新浪微博公布现场出警民警的家庭住址及家庭住址外观照片。随着事情发酵,在网络上相关内容中可以看到爱狗人士对当事民警的谩骂和人身攻击,于此同时民警日常生活也受到爱狗人士的破坏。2018年1月5日上午,北京有一群曾因吉林朝鲜族吃狗肉而围堵过吉林驻京办的”爱狗人士“来到湖南省驻京办所在地为被扑杀犬只”讨要“、”说法“.1月6日,长沙警方对本次事件周某等两名违法行为人分别处以行政拘留5日的处罚。
  
  (二)基于长沙市现行养犬制度对案情的分析
  
  本次事件的涉事主体主要包括执勤民警,将肇事犬只拴桩的管理人(饲养人),动保团体,人肉或传播民警个人信息的人员,对执勤民警进行人身攻击的人员。
  
  本次事件因为出勤民警扑杀犬只的行为引起了部分爱狗人士不满而网络上能引起重大影响,因此笔者首先从扑杀行为的合法性角度分析执勤民警的行为。在天心警方官方微博的警情通告中只是对相关案情予以描述未明确提到民警的执法依据。根据笔者的观点,本次出勤民警的扑杀行为有规范性依据。根据《养犬规定》第四条关于公安部门扑杀野犬职责的规定以及第二十条将未佩带犬牌且无人牵领的户外犬只推定为野犬予以捕杀的规定,前文事件描述中已提到咬人犬只是被拴在街边即属于第二十条规定的野犬范畴,而出勤民警作为公安部门的工作人员的扑杀咬人犬只的行为属于第四条履行公安部门在养犬管理活动方面的职责,故民警扑杀犬只的行为是履行养犬管理部门职责的行为故具有合法性。
  
  而在相关报道中未出现的将肇事犬只拴桩的管理人未尽到管理义务也应承担《侵权责任法》规定的动物侵权相关责任。此外,虽然人肉搜索和人身攻击民警的人员的行为违反了《治安管理处罚法》理应受到处罚,但是从相关报道中可以发现实际受到行政处罚的人员只有两人,其他参与威胁、侮辱的人员并没有因此受到处罚,参与人身攻击的部分动保团体也没有受到处罚,又一次法不责众现象出现。
  
  在本次事件中,如果这种法不责众现象不得到处理将会导致养狗管理部门的工作人员在以后的执行公务中因自身处于规避风险考虑而在一定程度上放弃或忽视管理某些违规现象,出现所谓的基层社会弹性执法现象,而根据陈柏峰教授的研究弹性执法将会造成降低了法律的有效性、纵容基层执法者惰性、背离应有法治状态的后果 ,具体在养犬管理方面则会导致执法人员的犬只管理活动受到阻碍无法正常进而产生养犬活动失范而造成受养犬活动影响的其他利益相关人员的利益受损,笔者认为如果想解决这个问题应该从制度约束中寻求解决办法。
  
  三、《长沙市养犬管理条例(征求意见稿)》对养犬管理的潜在影响分析
  
  虽然在2017年8月仍处于征求意见阶段的《长沙市养犬管理条例(草案·征求意见稿)》(以下简称《养犬条例草案》)尚未出台,但是也可以给我们预测长沙市未来养犬管理相关规范的发展提供一定的参考,笔者将对《养犬条例草案》与现行2012年版《养犬规定》进行对比分析。
  
  1.与《养犬规定》规定”规范养犬“相比,《养犬条例草案》第三条首次提出”政府监管、养犬人自律、基层组织参与和社会公众监督相结合的原则“.《养犬条例草案》从第五条到第九条的规定细化了养犬管理涉及到的各行政部门的职责和分工并首次提出建立数据共享的养犬管理信息系统,在第十条强调居民委员会、村民委员会、居民住宅小区业主大会在养犬管理活动的作用,同时鼓励相关行业协会、动物保护组织参与养犬管理和服务工作。笔者认为对于行政部门及基层组织相关责任的规定与之前的管理制度相比是一种完善,但是涉及社会组织的部分仍然存在不足。第十条中对行业协会、动物保护组织养犬参与管理和服务工作进行鼓励的规定,没有明确这些主要由养狗人士组成的组织参与管理活动的范围,同时却没有相关的机制动保组织进行约束,如对违反养犬管理制度和其他法律法规的限制其进入养犬管理活动的准入,会导致部分动保团体组织以此作为借口侵占养犬管理部门的职权范围、并可能以此为借口对违背动保团体价值观的个人或单位实施类似”私刑“的活动。
  
  2.与《养犬规定》相比,《养犬条例草案》关于养犬人的行为规范中在第二十三条增加了不得遗弃、虐待犬只和不得擅自掩埋或者随意抛弃犬只尸体这两种规定。增加了第二十八条关于犬只”福利“的内容。第三十六条对于犬只领养制度的规定禁止销售、屠杀、遗弃领养犬只。草案中的这两个条款在笔者看来是具有重复性内容,而且笔者怀疑这两个条款的合理性和可操作性。将遗弃、虐待、屠杀等一般运用于与作为权利主体的人相关情景的描述性词汇应用于养狗管理规范中并与作为物权客体的犬只相联系描述对犬只的处置行为在用词的妥当性上存在问题,并且有一种将犬只人格化对待的错误观点,作为养犬人个人将犬只视为”家人“并以此为价值判断基础将之纳入社会性规范存在不妥,且犬只作为养犬人的财产,养犬人享有在不对他人生活产生不利影响情况下对犬只的处置权。此外,改善所谓的动物福利是需要消耗人类社会的资源为基础的,然而在现实生活中社会资源供给是有限的而不是无限的情况下动物福利的改善是以抢占或削弱人类福利为代价,与改善动物福利相比,将社会资源应用于改善人类生活更有意义。
  
  3.《养犬条例草案》在第五条关于公安机关的管理职责中设定了捕捉流浪犬、处置狂犬的规则,而《养犬规定》第二十一条中将无犬牌且无牵领人的户外犬只推定为野犬由公安机关捕杀这一规定在《养犬条例草案》中却没有与之相对应的条款,在一定程度上可以说《养犬规定》捕杀野犬的管理方式被《养犬条例草案》中的捕捉流浪犬这一管理措施取代了。取消关于捕杀野犬并增加收容流浪犬的相关规定,将会增加公安机关在犬只管理方面的负担,同时也会起到抢占总量有限的行政管理资源。无主犬只数量将在《养犬条例草案》取消捕杀野犬这种控制措施相关规范的运行空间之中获得了更大的生存空间也增加了野犬生存造成的负外部性,但是却没有与之相对应的组织为无主之犬造成的人类健康威胁、环境污染财产安全受损等负外部性承担责任。与养犬相关规范对养犬活动进行规制的目的相违背。
  
  5.《养犬条例草案》与《养犬规定》相比在狂犬病防疫方面也具有很大区别《养犬规定》中规定对疑似狂犬的养犬者主动控制或捕杀犬只并在无法履行时向公安机关和动物防疫监督机构报告的义务。《养犬条例草案》则规定对患有或者疑似患有狂犬病犬只采取隔离控制措施并取消了向公安机关报告的义务。狂犬病防疫方面经过了从规定养犬人主动控制捕杀义务转变为对狂犬病的隔离报告义务的转变,在很大程度上减少了在应对狂犬病疫情时养犬人的义务。
  
  6.《养犬条例草案》第三十三条首次支持和鼓励爱犬人士依法从事犬只救助活动。但是因为条文过于模糊使得关于所谓的救助活动没有具体限定范围,可能导致救助活动越过合法的边界出现类似高速抢狗事件。
  
  7.对于违反《养犬条例草案》的养犬人的管理严厉程度与《养犬规定》相比有大幅度下降,《养狗条例草案》取消了《养犬规定》第二十二条关于阻碍国家工作人员执行公务的相关规定,这在一定程度上增大了养犬管理部门的工作人员在犬类管理方面的难度。而草案中的行政处罚相关条文除第四十条和第四十五条外多数条文在实施罚款这一行政处罚时都前置了关于限期改正或警告的规定。相较于其他地区养犬管理制度的规定如(《北京市养犬管理规定》第十条每户只准养一条犬)《养犬条例草案》中限制每户养犬人数为两条的规定更加宽松。
  
  如果说长沙市养犬管理相关制度在1998年到2012年之间从严格限制饲养、处罚措施严厉变迁为规范管理犬类饲养活动、限制养犬管理相关部门的权力并且更加考虑行政相对人(即养犬人)利益的过程是一种进步的表现,那么通过比较2017年《养犬条例草案》和现行《养犬规定》相关条文的变化,笔者对养犬制度的未来发展并不乐观。本次《养犬条例草案》虽然在明确管理部门分工和补充细化部分规范性内容上有所进步,但是部分条文在一定程度上弱化了养犬人在养犬活动中的责任并放松了对无主犬只的处理,由此可能对解决由于养犬活动纠纷产生不利影响并加重主管机关的负担,同时对爱狗人士和社会组织对养犬管理活动的参与范围缺乏规制也将会使养犬活动产生新的问题。如若在《养犬条例草案》获得通过并生效后后出现类似本文第二部分中无人管理犬只攻击他人的情形下,民警处置攻击性犬只的条文依据将会模糊化并在进一步受到爱狗人士的压力产生更多不作为,而其他人却要为这种变化造成的社会成本买单。
  
  四、对完善长沙市养犬管理相关制度的建议
  
  根据现行《长沙市养犬管理规定》和尚未实施的《长沙市养犬管理条例(征求意见稿)》,笔者认为完善长沙市养犬管理制度主要从以下几个方面:
  
  1.在养犬管理制度的立法过程中征求意见阶段除了征求养犬人的意见外也应考虑未养犬人以及利益受到养犬活动影响的民众的意见。本次《养犬条例草案》的条文内容在一定程度上弱化了政府管理活动的监管(如前文所述删除扑杀野犬的规定、行政处罚相关条款的弱化、相对于其他地区更宽松的犬只饲养数量的规定)及条文中拟人化词汇使用,从某种意义是部分养犬人价值利益取向的体现。笔者在搜索关于《养犬管理草案》的新闻时 发现立法听证会中参与听证活动的人员大多数是养狗人士(包括一个训犬师),他们提出的建议大多数是基于养狗人自身的利益考量出发而没有照顾到非养狗人士的利益(一位建议设置考试规范养狗人的人员似乎是个例外),而养狗活动本身可能会产生的负外部性(噪音、粪便、轮胎便溺)却会直接影响到非养狗人士的切身利益。养狗人士因为养狗结成同好会或参加网络养狗经验交流群使得他们相对于非养狗人士有更高的组织化程度来在制度建构的过程中推进自身利益,但是这种利益的制度化无法解决养狗人与非养狗人因日常生活产生的纠纷。而如果要平衡两者利益,就有必要将两者均纳入养犬管理制度建构框架中进行利益协商,而这一点需要有关部门注意。
  
  2.强化社会公众参与,对于公众的监督举报可以予以一定程度的物质激励并对举报人的人身财产安全建立制度性保障避免被举报人打击报复。《养狗条例草案》虽然规定了举报人的举报途径,但是却没有涉及到保证举报人个人身份信息安全的规定,虽然举报行为具有合法性,但是也存在因违背爱狗人士的价值而遭受报复。而根据本文第二部分所讨论爱狗人士人肉搜索出勤民警的家庭地址等个人信息来看,不排除爱狗人士可能利用私人关系从行政部门获得个人信息的渠道,故笔者认为建立举报人的个人身份信息安全保障机制是保障举报人人身财产安全的基础。而作为养犬活动主管部门的公安机关本身的组织注意力是有限的,如果将处罚违规养犬活动的罚金以一定比例奖励给举报人可以促进举报人举报不法养犬行为,减轻公安机关在处理不合规养犬案件方面的压力。
  
  3.对行业协会、动物保护组织参与养犬管理和服务工作的范围予以限定并设立准入机制及参与管理活动的问责机制。行业协会、动物保护组织本身属于养犬人或和养犬活动有利益联系的人所组成的组织,如果让养犬利益相关方参与到由养犬活动引发的纠纷处理过程特别是养犬人与非养犬人之间的纠纷之中,不能排除动物保护组织和行业协会在相关养犬管理活动的因倾向性影响纠纷的公正解决和处理。《养犬规定草案》中第三十八条虽然规定了主管部门的问责相关规定,但是却没有关于行业协会和动物保护组织参与管理服务工作的问责机制,故笔者认为应将行业协会和动物保护组织的工作范围限制在协助犬只收容所收容无主或遗失犬只和协调领养无主犬只活动范围内。
  
  4.明确犬只救助活动的具体范围。笔者认为”爱狗人士“身份界定本身就具有很强的主观性,而犬只救助活动的认定也因而具有极强的主观性,如有部分”爱狗人士“在高速公路上拦车抢狗自认为是犬只救助活动,但是在笔者看这类活动是违反《道路交通安全法》的危害道路交通安全的活动,故应对此进行限制为捕捉野犬或有身份证明的遗失犬只的范围。
  
  5.修改关于遗弃、虐待、屠杀、流浪犬等词汇, 将这些具有部分养犬人个人情感判断的词汇用更加中性的词汇替代,如将遗弃犬只改为使犬只处于无人控制状态,流浪犬修改为无人管理犬只。
  
  6.减少执法人员执法活动中的社会压力,除依靠《治安管理处罚法》第五十条阻碍执法人员依法执行公务的相关条款外等进行事中管理,应在《养犬条例草案》设置执法人员依法执行公务结束后一段时间内组织和参与大规模(大量人员、多次)侮辱人身攻击有关执法人员的个人和社会组织的进行处罚条款。如对利用打电话、发短信进行人身攻击的行为实施罚款这一形式的行政处罚,提高相关人员实施违法行为的成本,缓解执法人员执法活动。
  
  7.在养犬人不干扰其他人正常日常生活及公共卫生安全的情况下不应基于部分个体的价值判断对养犬人对所饲养的犬只横加限制基于物权的处置权的规定,如所谓”犬只福利“相关条款以及领养犬只相关条文中限制领养人对犬只进行处置的条款。这些条款的设置是没有必要且浪费行政资源,相关问题应该交由市场来解决。”犬只福利“相关条款的实行将使担负维持治安职责的警方在组织注意力有限的情况下,在部分动保人士的压力下把精力分散在与保护人民生命财产安全等促进人类福利无关的活动中是错误的理应取消。
  
  8.将《养犬规定》中关于捕杀野犬的规定进行折中处理补充入《养犬条例草案》中,可以将扑杀无人管理犬只情形限制为对人产生攻击行为或表现出严重攻击性的犬只。因为如果将这种具有攻击性的犬只纳入普通收容体系,那么公安机关在进行收容时要付出更高的行动成本,并且会增加民警在执行收容任务时遭遇到的生命健康方面的风险。
  
  以上是我关于完善长沙市养犬管理制度的一些意见和建议。
  
  注释:
  
  陈柏峰。基层社会的弹性执法及其后果。法制与社会发展。2015(5)。  
  报道《长沙市养犬管理条例(草案·征求意见稿)》立法听证会昨日举行。
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