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我国行政公益诉讼体系构建分析

来源:原创论文网 添加时间:2019-04-22
  摘要
  
  近年以来,以大量生态环保领域的案件为代表的行政公益诉讼在我国大范围的开展起来,而行政公益诉讼制度是在党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度之后出现的新兴事物。在法律缺失、维护公益以及保障公民权利的多重现实背景下,结合检察机关自身的职能定位,探索建立检察机关提起公益诉讼制度已是依法治国的大势所趋。这也与我国在新时代下已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的论断相契合,与党和国家继续为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的目标相契合。因此,在当前行政公益诉讼试点工作已经结束、全国已经普遍启动行政公益诉讼工作的背景下,如何梳理总结这一实践过程中所积累的经验和存在的问题,进一步研究分析和完善该制度,对下一步的工作开展以形成有效的指导,仍然具有重要的理论价值和实践价值。

我国行政公益诉讼体系构建分析
 
  
  本文共用五个部分论述相关问题。首先为引言部分,重要分析行政公益诉讼的缘起、我国行政公益诉讼的发展脉络以及本文的研究目的及意义,为后续研究奠定基础;其次,全面阐述检察机关提起行政公益诉讼的基本理论,包括行政公益诉讼的概念与特征以及检察机关提起行政公益诉讼的正当性等内容;再次,则就检察机关提起行政公益诉讼的实践以及遇到的焦点问题进行全面论述,以分析其实践依据、工作现状为切入点,归纳出检察机关提起行政公益诉讼的困境。综合来说具体表现在起诉理论、诉前环节、诉中环节以及诉后环节等四个方面;最后,围绕着上述四个方面的具体情况,对相关的制度设计予以分析并提出对应的完善路径。本文希望通过对上述问题的详细探讨与分析,能够为我国检察机关提起行政公益诉讼制度的建立健全和后续发展提供一定的启发性帮助。
  
  关键词:  检察机关;公共利益;行政公益诉讼
  
  Abstract
  
  In recent years, administrative public interest litigation, represented by a large number of cases in the field of ecological environmental protection, has been carried out on a large scale in our country.The administrative public interest litigation system is a new thing after the Fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee put forward to explore the establishment of procuratorial organs to institute public interest litigation system.In the context of the multiple realities of the lack of law, maintenance of public interest, and protection of civil rights, combining the functions of the procuratorate itself and exploring the establishment of a public prosecution system initiated by procuratorial organs has become a general trend of governing the country according to law. This also coincides with the conclusion that our country has shifted from a period of high-speed growth to a stage of high-quality development in the new era, and it is in keeping with the goal of the party and the country to continue to pursue happiness for the Chinese people and rejuvenate the Chinese nation. Therefore, under the background that the current administrative public interest litigation pilot project has ended and the country has already started the process of administrative public interest litigation, how to sort out the accumulated experience and problems in the practice process, and further study and analyze and improve the system, The development of one-step work to form effective guidance still has important theoretical and practical values.
  
  This paper discusses the relevant issues in five parts. First of all, for the introduction part, the important analysis of the origin of administrative public interest litigation, the development of administrative public interest litigation in China, as well as the purpose and significance of this study, lay a foundation for the follow-up study; secondly, Expounding comprehensively the basic theory of procuratorial organs to initiate administrative public interest litigation,including the concept and characteristics of administrative public interest litigation and the legitimacy of procuratorial organs to initiate administrative public interest litigation; thirdly,Then, the author discusses the practice of procuratorial organs in bringing administrative public interest litigation and the focal problems encountered, analyzes the basis of practice and the present situation of work, and concludes that procuratorial organs bring administrative public affairs. The predicament of benefit litigation. In a word, it is embodied in four aspects:the theory of prosecution, the link before lawsuit, the link in action and the link after suit.
  
  Finally, the concrete situation of the four aspects mentioned above is discussed. This paper analyzes the relevant system design and puts forward the corresponding perfect path. This paper hopes to discuss and analyze the above problems in detail. It can provide some enlightening help for the establishment and subsequent development of the administrative public interest litigation system initiated by the procuratorial organs in our country.
  
  Key Words:   procuratorate;public interest;administrative public interest litigation
  
  第 1 章 引言
  

  自 2004 年 3 月国务院正式颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来,当代中国的市场经济体系建设不断加速,法治工作也在不断发展,国家针对相关行政执法活动开展的治理工作也在持续强化之中。同时,国人的法律意识也在与时俱进,依靠法律来保障其自身法益的积极性以及自觉性也有着显着的提升。在依法治国与依法行政的法治环境下,国家与公众对行政机关及其行政执法工作者依据法律法规开展行政执法工作的整体能力以及素养有了相对更高的要求。依宪施政、依法行政已成为我国推进法治政府建设工作的重要特征,并且各级政府也在积极地践行。但是我们也应当清晰地认识到:在实际的行政执法活动之中,部分行政机关及其执法者在诸如生态环保、食药安全、国资保护、国土出让等领域还存在着不作为、慢作为、甚至乱作为等违法行政的现象。尤其是当前关系到国家以及社会公共利益的案件有所增加,由于该类案件并没有直接的利害关系人,缺乏提起诉讼的主体而使得相关法益不能得到有效的救济,导致人民群众不满,并对社会稳定以及公共秩序的维护等造成极其负面的影响。
  
  对于相关行政主体在职权运用过程中存在的违法活动又或是不作为现象,在构成对国家或社会公共利益侵害的情况下,可否归入到行政诉讼的体系中,同时适度的构建具备我国特色的公益诉讼体系,则成为行政法理论界与实务界探讨的热点。随着理论的研究与实务的践行,可以说在理论以及实践层面针对可否构建相关的公益诉讼体系的问题,各方人士当前已经形成了多个方面的共同认知。但是,针对如何具体建立行政公益诉讼制度这一问题,在理论界与实务界则还是存在一定的分歧。
  
  近年来,随着我国法治建设工作的不断开展,法学理论界和实务界经过持续不懈的努力,同时对其他国家以及地区的公益诉讼模式进行考察与借鉴,我国在实践研究中也逐步摸索出一剂“良方”。那就是人民检察院在履行职责中如发现诸如在生态环保、食药安全以及土地出让等方面承担基本监管职责的行政机关违背法律法规行使职权又或是不作为,进而造成国家以及社会公共利益面临一定侵害的问题,检察院就有必要对行政机关发出相关的检察建议,督促其依法履行职责。在行政机关并未遵守法律法规履行自身职责同时也不改正的情况下,检察院需要对其向法院提起诉讼。国家的重视、形势的需要、人民的呼声使得这种检察机关提起行政公益诉讼的制度不仅在行政法、行政诉讼法的理论与实务方面具备可行性,而且在依宪施政、依法行政、公正司法的实践中也是非常必要的。
  
  1.1、 行政公益诉讼的缘起。
  
  行政公益诉讼源自于对公益的保护行为。因此,在对这一类诉讼进行实际的分析过程中必然需要探讨公益诉讼的相关情况。公益诉讼是发源自古罗马的相关规范,属于对比私益诉讼而存在的基础定义。在最初的古罗马法体系内,私益诉讼是为确保个体基本权利而设立的基础诉讼,只有特定的人方才可以发起诉讼,以保障相关的私利作为基础目的。公益诉讼则属于保障公共利益的基本诉讼,除非国家法律存在特殊规范,所有罗马市民都可以发起此类诉讼。1相对于现代国家往往由特定国家机关作为保护公共利益的诉讼主体而言,古罗马因为国家机构的设置和职能所限,无法完成通过诉讼来保护公共利益的职责,故授权市民作为原告代表社会集体利益起诉。所以在古罗马,所有公益诉讼都是由市民提起的。就像彭梵得提出的那般:人们将维护公共利益而设立罚金的基本诉讼称作是民众诉讼,所有的市民都享有基本的发起权,遭遇相关非法损害(即使仅仅是私利受损)的人具备一定的优先权。2在古罗马法体系的诉讼程序内,有着三个方面的基本演变,也就是法定诉讼、程式诉讼以及非常诉讼等三大阶段。公益诉讼发源于相关的程式诉讼阶段。按照相关的法定制度要求,原告需要按照法律规范的诉权来发起诉讼,当事人在实际的诉讼活动中需要运用特殊的语言以及动作来开展诉讼,存在偏差即会造成败诉,故其称为法定诉讼。但这种僵化的诉讼程序难以适应社会生活发展的需求,到了罗马共和国中期,罗马法院开始采用相对自由的程式诉讼程序,该程序主要可划分成法务官方面的法庭程序以及审判人方面的审判程序两大环节。法庭程序过程中,原告以程式书的形式向法务官提出诉请,并请求给予依照程式书在审判人面前进行审判程序的许可。法务官再审查进入审判程序,由审判人对事实进行认定从而做出判决。进入元首制时代,出现了非常诉讼程序,该程序逐渐废止了法定诉讼程序和程式诉讼程序,采取了由法务官全面进行裁判的方式。在这个时期,法务官告示成为一种裁判规范,逐渐具有了制定法的效力。此后随着中央权力的强化,到了专制时代,这种程序就成了罗马民事诉讼中唯一的程序。
  
  近代意义上的公益诉讼源自上个世纪 60 年代的时候,最开始是保护消费者、未成年人等弱势群体的代表,是由相关的被诉对象侵犯公共利益的特定侵权活动而构成的诉讼。在社会主义法治社会的建设过程中,公民对于公力救济的关注度不断提升,司法被视为保障公正的最后屏障。由于其属于纠纷处理体系中最为权威、有力以及公正的解决方法,在相关的公共利益面临显着侵害的情况下,司法程序随之演变为公众普遍认可的救济模式。但原有的刑事司法惩戒与行政执法处罚因其自身不可避免的局限性和有限性,很难高效的达成保障公共利益的效果,因此需要积极探索开发新的救济模式来更好的保障现有的公共利益。中国的公益诉讼也就顺势而生。
  
  公益诉讼在当今世界各国较为普遍适用的主要是刑事公益诉讼和行政公益诉讼两种模式,可以说行政公益诉讼是整个公益诉讼体系的重要构成,并且在日本以及美国有着显着的发展。日本的“行政公益诉讼”也称作是“民众诉讼”,代表着请求解决国家又或是相关公共机关违背法律行为的诉讼现象,同时属于采取选举人的资格又或是其余和自身法律利益不存在关联的资格而发起的诉讼。在日本的民众诉讼体系中,原告一方既能够为纳税人,同时也能够为利益遭遇影响的选举人又或是相关公众。3在美国,1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生。美国将维护政府利益和公共利益的诉权广泛赋予政府、公民、个人和其他社会组织,公民在维护公共利益方面作为“私人检察官”而发挥着重要作用。私人检察总长理论是美国环境公民诉讼的关键理论基础。该理论意味着为避免相关的公务员进行违背法律所规定权限的基本活动,联邦议会能够参照宪法而将相关的起诉权给予有关的检察总长等公务员,同时议会也能够采取不指名具体公务员来发起诉讼。同时根据相关的宪法内容规定,采取立法的模式给予公务员之外的其他个体以及组织发起诉权,也就是给予相关主体为避免公务员存在违背法定权限的行为而提起诉讼的权利。在实践之中存在争诉的情况下,议会能够给予相关主体启动对应诉讼程序的基础权限,不管其是否归属于公务员的范畴。即使此类诉讼程序的基础目的仅仅是保障公共利益免遭侵害,但该方式从宪法的角度来分析具备良好的可行性,而获得该授权的主体即属于私人检察总长。4该理论的本质即私人以相关公共利益的维护作为基础,而获得一定法律授权的接近具备检察总长的基本起诉资格。除此之外,英国、德国以及法国等国家也陆续构建了相关的行政公益诉讼制度。
  
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  1.2 我国行政公益诉讼制度的发展脉络
  
  1.3 研究目的及意义

  1.3.1 研究目的
  1.3.2 研究意义
  
  第 2 章 检察机关提起行政公益诉讼的基本理论
  
  2.1 行政公益诉讼的概念与特征

  2.1.1 行政公益诉讼的概念
  2.1.2 行政公益诉讼的特征
  
  2.2 检察机关提起行政公益诉讼的正当性
  2.2.1 检察机关是维护公共利益的合适代表
  2.2.2 符合司法权对行政权监督的基本原理
  2.2.3 社会实践和公共利益保护的现实需要
  
  第 3 章 检察机关提起行政公益诉讼的实践
  
  3.1 检察机关提起行政公益诉讼的实践依据分析

  3.1.1 新时代的发展要求
  3.1.2 《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等相关法律的参照
  3.1.3 全国人大常委会的授权
  3.1.4 相关法律文件的制定、施行和修正
  
  3.2 试点工作以来的情况分析
  3.2.1 试点工作以来的总体情况
  3.2.2 试点工作以来的特点分析
  3.2.3 试点工作以来的成效分析
  
  第 4 章 检察机关提起行政公益诉讼中存在的问题
  
  4.1 起诉理论方面存在的问题

  4.1.1 公共利益内涵模糊
  4.1.2 相关起诉原则不明
  4.1.3 受案范围狭窄
  
  4.2 诉前环节存在的问题
  4.2.1 案件线索来源单一
  4.2.2 诉前行为保全措施缺失
  
  4.3 诉中环节存在的问题
  4.3.1 多重身份和诉讼结构复杂
  4.3.2 举证责任配置不清
  4.4 诉后环节存在的问题
  
  第 5 章 完善检察机关提起行政公益诉讼的思考
  
  5.1 完善起诉理论的思考

  5.1.1 准确界定公共利益内涵
  5.1.2 确立相关的起诉原则
  5.1.3 扩大受案范围
  
  5.2 完善诉前环节的思考
  5.2.1 拓宽案件来源渠道
  5.2.2 建立诉前行为保全制度
  
  5.3 完善诉中环节的思考
  5.3.1 明确检察机关的身份、优化诉讼结构
  5.3.2 完善举证责任的配置
  5.4 完善诉后环节的思考

  结语

  行政公益诉讼之所以受到众多关注,成为近几年法学界的焦点研究对象,在很大程度上是因为长久以来我国在维护公共利益领域一直缺乏合理有效的方式与措施。随着研究的深入和实践的探索,建立一套由检察机关介入的机制来维护公共利益的社会呼声越来越高。为进一步维护公共利益,党和国家针对该领域出台了一系列的政策、文件以及规定等,由此,我国开展了检察机关提起公益诉讼的试点工作,并在试点工作结束后推广到全国实施。近年来的试点以及后续的推广工作为行政公益诉讼在我国的构建和发展奠定了良好的基础。

  试点工作以来的检察公益诉讼可以说是该方面的一次积极探索和实践,可以为检察机关参与到行政公益诉讼的程序中创造便利的条件,也必然有利于维护国家和社会的公共利益。与此同时,我们也应看到,在当下的法律体系中,检察机关提起行政公益诉讼的制度还并不完备,检察机关具备的多项功能也未能充分发挥。古语云:合抱之木,生于毫末;九层之台,起于累土;千里之行,始于足下。鉴于行政公益诉讼制度对于我国而言还比较陌生,开展检察机关提起行政公益诉讼这项工作的时间还不够长,此项制度在运用以及处理上还存在一定的欠缺和不成熟。因此,建立科学而合理的检察机关提起行政公益诉讼制度要久久为功,其相关问题还需要继续深入挖掘和探究,还需要更多的时间和精力。

  我们可以相信:随着社会的发展和法治的进步,在党中央的正确领导下,在各级机关的共同推动下,在各界优秀人士孜孜不倦的努力下,我国必然会构建起符合我国国情的具有中国特色的行政公益诉讼制度。因为笔者理论知识的不足,加之社会经验的缺乏,本次研究的深度和广度显然还不够,研究能力还有待提高,分析问题还比较浅显,仅期待自己的研究能给该领域的发展带来一定的积极作用,哪怕是有一点微小的助益亦不负一片赤诚之心。

  参考文献

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