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党政合署在行政法规范体系中的融入探究

来源:原创论文网 添加时间:2019-05-22

  摘要:随着国家机构改革的进一步推进, 党政合署 (并) 将成为一种常态化的组织形态。党政合署 (并) 后, 其组织形态由于“行政职权”仍然存在, 决定了将其纳入行政法调整的必要性。将行政法融入这种组织形态与组织法意义上的行政主体之间存在着某种抵牾。这需要我们对行政主体的认知从组织法意义转变为作用法意义, 在此基础上以职权的行政性为抓手, 从行政程序和司法技术两个方面寻求党政合署 (并) 的行政法规制路径。

  关键词:党政合署; 行政主体; 行政职权; 行政程序; 司法审查;

行政法论文

  一、文献梳理与问题提出

  党政合署 (并) 不仅是一个重大的政治议题, 也是一个重大且无法回避的学术议题。自党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”以及《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》与《深化党和国家机构改革方案》两个文件分别提出“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置, 实行合并设立或合署办公”、“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”以来, 各地陆续展开了党政合署、党政合并的实践与探索, 因而这个问题亦逐渐为理论界所关注, 由此开始了对其中若干方面的理论阐释。基于学科的特性, 对党政合署 (并) 问题的研究主要集中在政治学和法学领域。在政治学领域, 有学者考察了党政合署 (并) 对国家治理与政府绩效的重要意义, 认为:“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公, 是新时代推进党和国家机构改革的着力点, 意在适应国家治理体系与治理能力现代化的要求。合并或合署的机构改革是为了实现机构与职能的匹配以提升政府绩效”[1]。有学者则从实践反思的角度出发, 指出党政合署 (并) 在实施过程中可能出现弱化党的领导、机械注重上下同构、片面减少机构数量等误区。1在法学领域, 有学者探讨了党政合署 (并) 的主要对象、合署合并后的党政关系、党内法规在合署合并中的作用等。2有学者则着力探讨了党政合署 (并) 的必要性、应当遵循的基本原则以及推进的具体机制等问题。3也有学者专门从组织法的角度研究了党政合署的基本标准, 认为明确标准可以实现澄清概念, 从而引导组织设置的规范化、法治化4, 等等。毫无疑问, 目前的研究对于人们理解党政合署 (并) 的正当性、澄清党政合署 (并) 过程中的某些认识偏差、理顺党政合署 (并) 后的某些法律关系都是极为有益的, 但在党政合署 (并) 作为一个常态化的组织形态之后, 如何将其与行政法 (学) 进行有效对接, 尚未引起足够关注。

  笔者之所以提出此问题乃是基于这样的考虑, 即党政合署、党政合并5之后, 由于其“政”的属性仍然存在, 是否可以得出它属于行政法意义上的组织这一结论?其行为应否受行政法规范的调整?可否接受司法机关的审查, 或者在多大程度上可以排除司法机关的审查?如果我们不能厘清这些问题, 那么可能出现的结果是党政合署 (并) 机构及其行为将会游离于法律规范之外, 即便可以通过党内法规体系给予一定的弥补, 也会因为制度性质及其着力点不同而出现正式规范的短缺。这对于正在建设法治国家的当下中国而言无疑是不利的。所以, 党政合署 (并) 之后, 思考其与行政法规范体系和行政法学体系的对接, 应当成为我们思考的一个重要方向。本文试图以此抛砖引玉, 求教于同仁。

  二、党政合署的基本内涵及其法律依据

  党政合署, 按照一般的阐释是指两个或两个以上具有不同编制、职责的党政机关由于工作对象、工作性质相近或其他原因而在同一地点办公, 其内部人员和机构接受统一领导, 对外则根据不同情况以不同机关的名义行使不同的职权。[2]党政合并则不同, 它是两个或两个以上具有不同编制、职责的党政机关由于其工作性质、工作内容、工作对象的相似性或相关性, 而将其重新整合成一个具有独立法律人格的机关。无论是从概念描述还是从实质剖析, 党政合署与党政合并都是存在重大差别的。合署体现的是合署办公, 但合署办公后各机关仍具有相对的独立性, 其原有的法律身份并没有消失, 同样可以以原机关的名义实施相应活动。因此, 合署办公理顺的只是内部关系, 并不直接针对作为管理对象的行政相对人, 合署后对外实施的行为以及产生的法律效果仍以名义上实施该行为时的机关为准。而在党政合并中, 相关机关的整合只是形式要件, 其实质是通过整合形成新的具有独立法人人格的机关, 其理顺的不仅仅是内部关系, 也包括外部关系, 即整合前的各个机关随着新的机关的成立而消失, 原各个机关的职责、权限亦为新成立的机关所承继。党政合署作为一种极具中国特色的编制组织形式, 由于组织编制问题的规定在我国《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中均是以人民代表大会及其对应的人民政府为规制对象的, 故而在现有的国法框架体系中并没有党政合署 (并) 这种组织形态的直接法律依据。

  近年来, 我国党政合署 (并) 一直是在党的有关文件指导下逐渐推进的, 人们对党政合署 (并) 的研究也是以党的文件作为制度范本。最早涉及党政合署 (并) 的文件是2004年9月19日《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》, 其中明确提出要“切实解决分工重叠问题, 撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”。这意味着党政相近或相同的撤并已开始进入决策层的视野。党的十七大报告又对此做了重申, 并将机构设置与编制紧密挂钩。报告指出:“统筹党委、政府和人大、政协机构设置, 减少领导职数, 严格控制编制。”[3]此后, 历次党的重要文献几乎都提及党政合署 (并) 问题。例如, 在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出, 要“统筹党政群机构改革, 理顺部门职责关系”;《全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求, “科学配置党政部门及内设机构权力和职能, 明确职责定位和工作任务”。但是, 真正将党政合署 (并) 从目标、原则到具体措施作出体系性表达的乃是党的十九大报告和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。例如, 党政合署 (并) 要坚持优化协同高效原则, “优化党和国家机构设置和职能配置, 坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责, 加强相关机构配合联动, 避免政出多门、责任不明、推诿扯皮, 下决心破除制约改革发展的体制机制弊端, 使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”。[4]党政合署 (并) 要恪守统筹设置的基本制度, “统筹考虑各类机构设置, 科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源, 形成科学合理的管理体制, 完善国家机构组织法”[5]。“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置, 实行合并设立或合署办公, 整合优化力量和资源, 发挥综合效益。”[6]又如, 确立党政合署 (并) 的主要适用范围, “在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”[7]。至此, 党政合署 (并) 在党的政策性文件的指导下, 成为我国国家管理体制机制的一种重要现象并逐步实施。

  对于党政合署 (并) 而言, 党的政策性文件从源头上较好地解决和理顺了党与政合署 (并) 的基本原则、推进步骤和实施重点等问题, 使党政合署 (并) 这一新事物从理念、构思走向了实践, 但由于其缺乏国法体系支持亦会带来新的问题, 即如何界定其法律地位、如何厘定其与被管理对象之间的权利义务关系、如何设定权力的运行规则以及如何进行救济等。这些问题是党政合署 (并) 机构成立后, 在实施中必然会遇到且党的政策性文件无法解决的。那么, 如何以构成性规则的方式将其纳入国法的调整范围, 的确值得我们思考和研究。申言之, 如果这些基础性问题得不到解决, 彼此之间的冲突仍然得不到协调, 相应的规则体系未被确立, 那么必定会对党政合署这一国家重大体制变迁产生掣肘。也许在国家宏观层面, 党政合署 (并) 将会成为影响我国将来宪法体制和社会管理体制的重要切口, 但本文主要关注的仍是一个行政法问题, 或者说笔者从行政法 (学) 的视角来看待党政合署 (并) 可能带来的挑战以及行政法 (学) 的必要应对。

  三、党政合署与行政法体系可能产生的冲突

  我国行政法学的知识体系与行政法的规范体系具有明显的舶来品特征, 其重要渊源便是以德国行政法学奠基人奥托·迈耶构建起来的行政法学。正如我国学者在评价奥托·迈耶及其代表作《德国行政法》一书时指出:“1895年奥托·迈耶出版了《德国行政法》一书, 分为总论、分论两部分。虽然他在分论中分析了警察权、财政权、公物等方面内容, 但与过去的国家科学不同———不描写个别的行政管理分支, 而是从繁杂的凭经验而总结出来的现象中分析法的一般范畴。这样‘法学方法’开始进入了行政法学。这一点尤其表现在分析行政法共同原理的总论中。奥托·迈耶所创立的‘法律支配’也称‘依法律行政’和其他两项内容, 即法律优先原则和法律保留原则, 以及具体行政行为、特别权力关系、公法上的权利等概念描述现代行政法的核心概念。对于这些学说概念的精确界定以及对于‘法学方法’的发展和完善, 一直都被认为是奥托·迈耶的最大贡献之一。”[8]2-3“而在近百年之后的现在, 也大体上维持了其理念上之构架。本书出版后, 不仅风行欧陆, 也影响了远东。”[9]15具有深刻规范主义法学烙印的奥托·迈耶行政法是以抽象的相关法学概念为重要载体的, 即“主张通过核心概念、主要特征、基本属性、构成要素、种类划分以及法律效力等要素的分析和解剖, 通过行政行为与行政诉讼的勾连, 借用司法的力量将行政控制在法律之下”[10]。从这种范式出发, 形成了“行政主体—行政行为—司法救济”的知识谱系, 与此相对应的便是“谁主体、谁行为;谁行为、谁被告”的规范体系。

  在上述结构的逻辑关系中, “主体”问题是逻辑的起点, 即无论是知识谱系还是规范体系均是以“行政主体”为中轴建构起来的。按照行政法学界的通说, 行政主体是指享有国家行政职权, 能以自己的名义行使行政职权, 并能独立承担由此产生的法律责任的组织。[11]56也许不同的论者存在表述上的差异, 但都涵盖了行政职权、以自己名义行使职权以及独立承担法律责任这三个要素。关于行政主体理论的认识, 是目前行政法学界争议颇大的一个问题, 批判理由之一便是其对行政诉讼实践缺乏足够的解释力:“如果行政诉讼被告只能由行政主体充当, 对于一些非行政主体的组织、企事业单位非法行使一定行政职权, 如何处理?行政机关的内设机构、派出机构或工作机构无权行为、越权行为, 以及受委托组织超越职权时, 就不应视为行政主体的行为, 那么谁来当被告?”[12]换言之, 在学者们看来, 囿于行政主体概念的狭隘性, 诸多行使了一定行政管理职权的组织因不具备行政主体资格而被排除在行政诉讼被告范围之外。尽管采取了相应的补救措施, 如通过扩大解释的方法将某些非政府公共组织纳入进来, 但对整个问题的解决并无实质性助益, 而且在党政合署 (并) 的情况下, 当前主流的行政主体理论与实践之间的张力可能会进一步拉大, 因此将在很大程度上弱化法律规范对党政合署 (并) 的机关的规制力度。

  一方面, 我们担忧的是, 在党政合署 (并) 的场域中, 由于“党”与“政”的身份在特定条件下容易混同, 这将直接导致行政法对其进行调整时失去“靶心”。在行政主体理论构建中, 行政职权是一个关键词, 即拥有行政职权且以自己名义行使了行政职权, 是判断一个组织是否为行政主体的前提条件, 至于承担相应的法律后果也是基于职权的行使所导致的, 其实质并不是必要因素。针对行政主体与行政职权的内在关联性, 理论界展开了卓有成就的细致研究, 其中直接影响到行政法制度建设的就是关于职权性行政主体与授权性行政主体的二元划分。

  在研究者看来, 行政主体的职权来源大体可以归于两类:一是职权性行政主体, 是指行政职权随着组织的成立而依宪法、组织法的规定自然取得的行政主体;二是授权性行政主体, 是指行政职权不是基于成立而从宪法、组织法中当然获得, 而是经由某项特定的法律、法规或者规章的专门赋予所形成的行政主体。我们先不考虑将职权来源界定为宪法、组织法和特定法律、法规的授予是否能涵盖现实中职权来源的所有情形, 有一点无疑是可以肯定的, 即“行政”这种特殊的组织形式才是职权的享有者———无论是职权性还是授权性都是如此。这就意味着, 在党政合署 (并) 的情况, 其特定的组织形式以及附着于组织之上的职权就难以与以“行政”组织及其为载体的职权有机融合。

  另一方面, 我们还需要思考行政主体的功能意义。在日本学者视野中, 往往倾向于在认识论和法解释论的意义上来理解行政主体的功能。在认识论上, 首先是在作为“客观的理论指向”意义上来使用行政主体概念, 只要在理论上不否定“行政组织法”这一特定法律领域的存在, 就会产生规定法主体范围的理论必要性, 而将包含在此范围内的法主体成为行政主体便是可能的。在法解释论上, 行政主体不过是“适用于某法主体的法规范乃至法原理的‘辅助线’”[13], 通过这条辅助线来推测立法机关的意图。但实际上, 无论是认识论还是法解释论, 行政主体概念提供的只是一个相对的范围:在认识论意义上, 行政主体会因范围根据论者的理论关系程度而不同;在法解释论上, 行政主体概念提供的也只是一条线索, 而不是“最终地决定某法主体之性格乃至适用在该主体上之法理的基准”[13]。

  认识论和法解释论均未能成为解释我国行政主体概念的支撑原点。我国行政主体概念不是基于某种理论, 而是源自行政诉讼实践的客观需要, 而这种客观需要便是为了确定行政诉讼被告资格。[14,15]将行政主体与行政诉讼的被告相勾连, 被认为是行政主体理论的贡献之一。“行政机关是一种生活中的用语, 行政主体则是一个严格的法学概念, 从而引导人们关注具有主体地位的行政机关, 此其一;行政机关以外的管理者虽然不是行政机关, 但却可以成为行政主体, 从而给行政机关以外的社会组织以行政法上的关怀, 此其二;行政机关在行政法上的地位是行政主体, 在民事活动中的地位则是民事主体, 行政机关的双重法律地位由此得到合理解释, 此其三。上述表明, 行政主体这一概念比行政机关的提法具有丰富的解释力, 因而被行政法学界广为接受。”[14]将行政主体作为行政诉讼的被告及其意义笔者无意否认, 但如果将其视为行政诉讼的唯一被告则是否不恰当地扩张了行政主体的功能呢?或者说, 我国当前行政诉讼被告即行政主体的理论表达是否使得行政主体负载了它原本无法涵盖的某些元素呢?这自然是值得我们思考的。因为从整体上来看, 行政主体无论是理论阐释还是制度描述, 均是一种技术性的路径, 即通过对行使行政职权组织的抽象性描述来与行政诉讼对接, 但问题是我们在沿用和移植行政主体理论时, 是将其内涵和外延做了分割的———移植了原有概念的语义、忽略了概念的语境。

  我们以行政主体理论原生地法国为参照做一简单比较。在法国行政法中, 行政主体被认为是“由于实施行政职务而产生的权利义务的责任主体”[16]38。这个概念从表面上看无异于我国主流教科书的表述, 但当我们进一步剖析其具体行政主体形态时则会发现, 实际情况远非我们所理解。具体来说, 法国行政主体分为三类:国家、地方团体和公务法人。这种划分是以行政分权为基础的, 国家和地方团体体现的是地域分权, 公务法人则体现的是公务分权。[17]在以行政分权为基础的行政主体理论中, 所有权利义务抑或责任均是形式意义与实质意义相结合的结果, 法律“不仅需要为行政设定权利义务, 而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体, 这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力, 从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的”[18]306。在技术性、实务性思维的行政主体理论中, 由于其与行政诉讼被告资格的直接对接, 因而更多关注的也是其外观形式, 而实质上绝大多数被认定为行政主体的组织均是不具备独立承担法律责任的资格的。对此, 薛刚凌教授已做了细致的分析。6如果以上论证成立的话, 就意味着行政诉讼被告资格的确立与形式特征的行政主体是存在内在紧张关系的, 这种内在紧张必定会无视党政合署 (并) 这种新的组织体, 因为这种新的组织体无法获得行政诉讼被告资格的诸多形式要件。

  这一点, 亦被最近的司法实践所证明。在“郭小兵诉江苏省政府信息公开案”中, 争议焦点问题便是申请人郭小兵所申请公开的“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”信息是否属于被申请人江苏省政府的政府信息公开范围。 (1) 7本案尽管是一个信息公开的实例, 但其中的隐喻在于党政合署 (并) 后其所实施的行为及其相关法律救济问题, 而这种问题的法律应对在党政合署 (并) 后的将来会成为常态。从三级法院的判决来看, 各级法院基本都认同了这样一个事实:党政合署 (并) 后, 以党的名义实施的行为是不可诉的, 因为党不是行政主体, 相关行为也不属于行政行为。如果我们再进一步引申, 党政合署 (并) 之后情形是一个机构、一套人马、多块牌子, 表明这个机构在作出行为时是有多种选择可能的, 既可以党的名义也可以政的名义, 而在行为的实质内容一定但实施的机关名义不同的情形下, 其所产生的法律后果 (尤其是利害关系人的救济渠道) 却截然不同, 这无论怎么解释都难以获得正当性支持。

  随着党政合署 (并) 的逐渐展开, 行政法学和行政法规则与实践之间的张力一定会逐渐凸显出来, 特别是行政主体理论的内在构成及其与行政诉讼被告之间的对应关系, 恐怕即使通过个案解释也不能从根本上解决问题。这需要我们寻求党政合署 (并) 与行政法规则体系融通的路径。

  四、党政合署在行政法规范体系中的融入

  习近平总书记在各种场合反复强调要把权力关进制度的笼子里, 那么如何为党政合署 (并) 后成立的新机构及其行使职权设计相应的制度呢?如前文所述, 假若我们依照现有的行政主体理论及其相关规则体系, 党政合署 (并) 后的机关及其行使职权的行为是无法纳入行政法的规制范围的, 那么如何打破二者之间的障碍呢?笔者认为以下思路值得我们认真考虑。

  (一) 行政主体理论的改造

  尽管有关行政主体理论重构的著述并不少见, 但本文并不像相关论者所主张的那样对行政主体理论作出伤筋动骨的变革性调整, 而是采用务实性的方法来展开讨论。在对一个理论或概念进行移植时, 依本土的需求对其作出重述或改造是正当的。正如有学者所言:“在中国法律现代化的一贯路径和当下行政国家的现实之中, 它不是单纯仰仗渐进理性和自生秩序去解决行政组织合法性问题, 而是回应一定的社会现实, 通过立法或决策的制定提供可试验的合法化方案, 并在实施过程中借助制度化和非制度化的机制进行知识积累与反思, 进而可能形成合法化方案再次建构。”[19]这一认识无疑适用于本文所指向的行政主体理论。就我国当下的需求而言, 在行政主体理论的问题上需要的不是某种高大上的理论, 而是具有解决中国实际问题能力的解释框架, 而这个解释框架对于涵盖党政合署 (并) 后新的组织编制形式是自足的。如果这个判断成立的话, 那么比较保守且有助益的做法是将行政主体作为一种行政作用实施者的主体来看待, 即将行政主体从组织法意义的角色中切换出来, 将其视为一个作用法或者行为法意义的主体。淡化组织法而从作用法的角度来看待党政合署 (并) 在德国亦很受推崇, 其原因在于:“首先, 德国向来将国家以及储存于国家之中的公法人加以规范之法规, 认为不具有法律之效力, 其系属于‘内部法’;其次, 德国最早之行政救济系以行政处分作为核心, 学界所关心的是作为终局产品之行政处分之概念之界定, 只有在讨论行政处分瑕疵时才一并研究作为行政处分之机关之权限有无违法问题;最后, 德国向来将国家界定为法人, 这使得法释疑学很难加以细腻区分机关并进一步研究”[20]281。

  相对于行政主体的组织属性而言, 从行政作用或从行为切入, 更能体现其身份的法律意义。无论是一个什么样的组织———包括行政机关、法律法规授权、非政府的公共组织以及党政合署 (并) 的组织, 只要满足以下两个条件, 即拥有一定的行政管理职权且对外行使了管理职权, 其行为便应当受到公法上的合法性诘问, 除非法律以特定的方式做出了明确的排除。这种处理方法将我们从对某个行为属性的判断要从主体开始的纠葛中解脱出来了, 从限制国家权力、保障公民权利的宪法视角来看, 无疑是站得住脚的。由此, 对行政主体的判断就由组织法意义的单一标准演化为组织法意义和行为法或者作用法的二元标准, 而且更为重要的是这二元标准之间不是排斥的, 只要满足了其中任何一条就应当受到行政法的调整, 从而也应接受司法机关的审查。在认识事物的过程中, 我们离不开概念, 但将概念绝对化同样是十分危险的, 因为它极有可能使我们陷入各种解释的困境。因此, 本文跟概念法学的诸多论者不同, 并不试图对行政主体作出某种截然的、非此即彼的定义, 而是倾向于在描述性语境中使用这一概念。我相信, 这种务实的态度能使行政主体时刻保持一种开放的态度, 以确保其能吸纳实践发展中不断衍生出来的且应当被认定为“行政主体”的那些主体的需求。

  (二) 对职权依据的理解

  以往我们是在组织法或者专门的法律法规授权的角度来理解行政职权依据的, 这也是行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体的规范基础。但实际上, 这个认识在实践中存在很大的缺陷。因为, 虽然我国已经制定了《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》, 但事实上并未形成行政组织职权的体系化, 各种规定仍散见于不同的法律规范尤其是各类主体制定的“三定方案”中, 尽管人们对此存在疑虑, 认为这是为了躲避合法性审查, 而堂而皇之地以“红头文件”违法。[21]但这至少解决了在人大立法缺位的情况下行政组织之职权“于法无据”的问题, 因而是相当长一段时期内会必然存在的现象。因此, 将“三定方案”作为职权的依据来认识并以此判断相应行为的职权属性虽是权宜之计, 但亦不失为一种可取的办法。

  (三) 适度拓展程序规范的适用范围

  从行为的角度来说, 党政合署 (并) 后导致的只是行使主体的形式变化, 原有的行政管理职权并未随着组织的消灭而灭失, 这就要求行政职权的行使必须遵循相应的程序性规范。在我国现行的规范体系中, 尚缺乏统一的行政程序法典, 而且各种行政行为有关的程序性规范散见于各类法律法规或规范性文件中, 基本没有关于党政合署 (并) 情形下的规定。但实际上, 在以往的立法中并不完全排斥或者并未封闭对党政合署 (并) 进行规范的通道, 而是暗含着党政均应受到规范的意蕴。例如, 《湖南省行政程序规定》第30条明确要求:“行政决策必须坚持中国共产党领导, 实行依法决策、科学决策和民主决策”;《重大行政决策程序暂行条例》 (征求意见稿) 第9条也规定:“科学、民主、依法决策情况应当作为政府领导班子和领导干部考核评价的重要内容”。尽管如此, 党政合署 (并) 后行为的规范化并未显性化, 仍是处于一个相对模糊的状态。对此, 在程序立法或者重大行政决策中应当适当增加规范党政合署 (并) 的内容, 但在具体设计时应注意以下两个问题。

  第一, 适用范围。具体来说, 规范的重点应限定在具有明显政务性的事项, 对于那些完全属于党务性质的事项不应纳入调整范围, 而是仍由党纪党规来规范, 以保持与现有理论与实务做法的连贯性。在此, 特别需要注意的是在党政合署 (并) 过程中行政身份被隐藏起来的情形, 如国家公务员局与组织部门的合并组成新的组织部。在此情况下, 在外观上与公众面对的就只有党的部门, 能否作为行政法的调整对象, 其判断依据仍是行为的依据及其所产生的法律后果。就公务员招考来说, 如果所涉及的内容是诸如招考程序合法与否或者招考过程侵犯平等权等, 必须纳入行政法的调整范围, 不能用内部程序对抗外部合理的权利诉求。

  第二, 规范重点。规范重点即是在党政合署 (并) 中程序规范直接指向的对象。尽管本文强调党政合署, 但党政功能的区分以及以功能为基础构建程序规范仍是很有必要的。“根据宪法和人民代表大会制度原理, 唯有国家权力机关及由其产生的国家机关可以行使国家公权力, 管理国家事务;包括党中央各部门在内的党组织通常只处理党务, 即便党代表人民的根本利益, 但其本身不是宪法确定的国家公权力行使主体, 即不能直接行使国家公权力。因此, 党组织须尊重和遵循国家机关的权力秩序, 严格依据法定的程序规定行使权力, 实现党在国家治理中的形式合法。合署合并的党政机构在对外做出影响相对人利益的行政行为时, 应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。”[20]对此, 笔者深以为然。党政合署 (并) 后做出的直接影响相对人权益的行为, 应当强制要求以其中“政”的名义来实施, 同时也就必须遵循权责一致的基本原理和行政程序的基本要求。至于那些不以行政相对人权益为对象的行为, 则可选择是按照党内议事程序还是行政程序来进行, 但如果选择了行政程序仍属于可诉的范围。

  (四) 司法审查技术的推进

  在现有诉讼框架下, 在解决了对行政主体的认识这一问题之后, 将党政合署 (并) 的行为纳入行政诉讼之中便是水到渠成的了, 但是仍有两个问题需要进一步厘清:一是被诉行为的性质认定。尽管党政合署 (并) 后新组建的组织是可以作为行政诉讼被告的, 但该组织的双重身份决定了其只有依行政职权而实施的行为才属于行政诉讼的受案范围, 而以党的职权为基础的行为则不可诉, 否则将有违行政诉讼的基本原理和制度。二是审查依据的选择。根据《行政诉讼法》规定, 人民法院在审理行政案件过程中, 依据法律法规, 参照规章。8但在党政合署 (并) 后, 新的组织所实施的行为其依据实际上是很复杂的, 既可能是法律、法规、规章或者行政规范性文件, 也可能是党内法规或者其他规范性文件, 那么在此情形下, 仅仅根据行政诉讼法所确立的依据标准恐怕就是不合适的。对此, 比较恰当的处理方式是, 人民法院可依照《行政诉讼法》第34条规定将党政合署 (并) 后的组织所实施行为的法律依据和事实依据 (包括党内法规和其他规范性文件) 作为证据来处理, 如果党内法规或其他规范性文件是符合法律规定的, 则在判决文书中引用, 以阐明人民法院裁判的逻辑和依据。 (1) 9除此以外, 党的政策在行政诉讼中的地位和作用亦值得关注, 特别是党政合署 (并) 的某些部门往往会把落实党的政策作为其行为的出发点。尽管党的政策在行政诉讼法及其司法解释中得到了有效转化, 但由于法律更为稳定和刚性的特征使得政策变迁要先于法律的修订, 因而正确对待特定时期党的政策并协调二者的关系就显得十分重要了。具体而言, 笔者仍倾向于从证据的角度来解释党的政策性文件在行政审判中的意义。虽然党的政策性文件不能作为相应行为的直接法律依据, 但在很大程度上可以佐证这样一个事实, 即行政行为的作出不是毫无理由和根据的, 而是基于特定政策性文件的需要。亦即, 党的政策性文件构成了该行为的证据基础。至于其他方面, 如审查强调、审查重点等, 也应当依具体情形来确定。

  随着各地国家机构改革的推进, 党政合署 (并) 将作为一种新的组织体出现在国家管理中并直接影响行政相对人的权益, 由于党政合署 (并) 组织形态和职权属性在对外上具有可选择性, 这就决定了对其进行行政法规制是非常复杂的, 甚至还可能存在某些方面的障碍。但党政合署 (并) 后“行政职权”并未消除, 决定了将其纳入行政法调整的必要性, 为了将其融入行政法的调整范围, 需要我们重新理解行政主体、甄别行为性质以及选择恰当的司法进入路径。当然, 对此问题的研究还有许多技术性问题需要处理, 这期待学界同行的共同努力。

  参考文献
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  [4] 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》, http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/04/c_1122485476.htm, 2018年3月4日。
  [5] 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》, http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm, 2017年10月27日。
  [6] 刘鹤:《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》, http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0313/c64094-29863784.html, 2018年3月13日。

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