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中国养老问题形成原因与对策

作者:原创论文网 时间:2018-07-11 14:13 加入收藏

  摘要:当前中国社会养老面临的根本问题是支付水平无法满足成本的需要, 主要表现为政府财政投入和老年人支付能力不足。根本原因一是建国以来我国高积累、低消费的国民收入分配思路和实践, 二是对社会养老福利性的认识不足。根本出路在于:从根本上扭转国民收入分配思路和格局, 切实不断提高劳动者收入和社会保障水平;加强对老年人社会福利的精准设计, 确保社会养老支付水平不低于成本需要。

  关键词:社会养老; 根本问题; 根本原因; 根本出路;

  一、当前中国社会养老面临的根本问题

  自1999年进入老龄化社会以来, 我国的社会养老服务体系建设取得了长足进展。比如, 养老床位由2000年的120.6万张, 发展到2016年的730.2万张, 增长了6倍多[1][2]。但相对于延续了数千年的家庭养老而言, 社会养老才刚刚起步, 存在的问题颇多。1985年以来中国知网收录的以“社会养老”为篇名的8168篇文章, 从不同方面揭示了社会养老服务存在的问题。揭示的问题概括起来主要包括:“居家为基础, 社区为依托, 机构为补充”社会养老服务体系的界定欠科学;养老服务人才缺乏;社会资金投入不足;非营利组织尤其是从事居家、社区养老的非营利组织发育不足;养老服务设施总量不足, 选址、定位、结构、布局不合理;养老服务水平总体较低;养老政策、法律和标准体系不完善, 扶持政策难以落地;养老服务单位盈利较为困难等等。笔者赞同揭示的这些问题, 但认为其中有些问题并非是根本问题, 而只是根本问题的派生问题。当前社会养老的根本问题是社会养老支付水平无法满足成本的客观需要, 主要表现为, 一是政府财政投入不足, 二是老年人支付能力不足。

中国养老问题形成原因与对策

  (一) 政府财政投入不足

  相比家庭养老, 社会养老需要有符合特定条件的场所和房屋, 需要有医疗、护理、康复、文娱等设施设备, 需要有医护、社工、心理、康复、营养等服务人员, 需要支付水、电、热、气、通讯费用等, 建设投入成本大, 日常运营成本高。社会养老成本可以由养老单位垫付, 但最终的支付方是老年人或政府。

  近些年来, 我国积极投入财政资金用于养老设施建设或建设补贴, 用于养老机构的床位补贴、人员培训补贴, 用于经济困难老人的居家服务补贴等, 一定程度推进了社会养老服务体系的建设, 但财政资金的投入与社会养老成本的需要相比还明显不足。从微观上看, 以天津市为例, 在养老单位运营成本补贴方面, 2014年以来, 政府对收养失能老人的民营养老机构床位, 每年补贴2250元。根据国际经验和理想的人员配置看, 1名养老护理员服务失能老人, 最多不超过3人。按3人计算, 假如养老护理员的工资能够达到2016年天津城镇职工年平均工资63180元的水平, 折合到每位失能老人或每张床位上的仅养老护理员的人工成本为21060元。政府投入资金仅占养老护理员人工成本的10.6%, 当然占一位老人整体社会养老成本的比例更低。自2017年起, 天津市政府按照失能程度分别给予经济困难老人每人每月为200元、400元和600元的居家养老服务补贴, 补贴与失能老人的实际养老成本相比也是杯水车薪。在养老单位建设补贴方面, 对民办非营利性养老机构, 天津市政府给予每张床位15000元一次性建设补贴, 但每张床位建筑面积必须在30平米以上。15000元的补贴, 与30平米建筑的成本相比, 或许不到后者的1/30。即使在整体福利支出较低的新加坡, 政府基本上会给新建养老机构提供90%的建设资金[3]。日本在2000年实施《介护保险法》以前, 作为社会福祉法人登记的养老护理机构, 90%以上的建设费用由政府资助, 另外由地方政府提供全部日常运作费用[4]。

  从宏观上看, 近些年来, 我国包括社会福利、养老保险、医疗保险、医疗救助等在内的整体社会保障支出占财政支出的比例一般在20%以下, 不仅低于采取社会民主主义和保守主义福利体制的一些国家, 如2009年挪威的38.8%、德国的45.55%, 而且低于采取自由主义福利体制的国家, 如2009年美国的21.11%[5]。在社会保障支出中, 2016年我国用于养老服务、智障与精神病服务、儿童福利和儿童救助、残疾人服务、社会救助、优抚安置等所有社会福利事业的支出共5440.2亿元, 占国家财政支出比重仅为3.4%[2]。2005至2009年医疗救助支出占财政支出的比重仅相当于美国的1/70[6]。由于较少的社会保障财政投入, 我国城镇职工养老保险的工资替代率一般在30%至40%之间, 而2011年新农保的替代率仅为11.16%, 城居保的替代率仅为3.14%[7]。根据国际劳工组织的建议, 满足基本生活需要的替代率应在45%至55%之间[8]。较少的社会保障财政投入和较低的社会保障水平, 与相对高昂的社会养老成本形成了较大张力。

  (二) 老年人社会养老支付能力不足

  据调查, 2014年, 我国企业退休人员基本养老金水平月平均只有2061元, 而养老机构平均收费为2134元/月。虽然从数值上看, 后者比前者高出的并不算多, 但入住老人除了支付养老机构服务费用外, 还要负担自己相对高昂的医疗费用以及必要的日常其他开支[1]。居家养老服务收费也较大程度超出了老人的实际支付能力, 比如, 2013年在北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、沈阳、成都、西安和郑州等十城市, 陪同老人看病、家庭病床、康复服务的市场平均价格分别为28.75元/次、43.21元/天、32.85元/次, 而老人的可接受价格分别为14.75元/次、28.58元/天、21.02元/次。市场价格与老人接受程度存在较大差距[9]。

  由于历史上我国劳动者工资普遍较低, 个人积蓄较少, 再加上社会保障水平较低, 物价上涨等客观原因, 相比金字塔型的整体社会阶层结构, 目前高收入和中等收入老人更少, 低收入老人占的比重更大, 并且高收入和中等收入老人大部分为60—70岁的自理老人, 低收入老人大部分为70周岁以上, 更需要医养融合养老服务的失能老人。目前的老年人收入及其群体结构状况决定了仅仅老年人群体自身无力承担昂贵的社会养老成本。

  政府财政投入不足派生出社会养老扶持政策顶层设计不细、操作性差、难以落实等系列问题。老年人整体支付能力不足以及老年人不同群体之间的差异派生出不合理的养老服务结构和布局等诸多问题。面对目前老年人较低的支付能力和政府较少的财政投入, 为避免亏损、追求必要的盈利, 养老单位, 尤其是民营养老单位努力采取各种各样降低成本的措施, 如将服务人群定位为自理老人, 将功能定位于主要为自理老人提供服务, 尽可能减少设施设备支出, 尽可能减少服务人员和人员劳动报酬等等。这些降低成本的措施, 进而又引发了其他问题, 如养老服务人员招工难、留不住、素质低, 养老服务水平低端徘徊、养老风险或隐患较大等。即使养老机构采取大幅度降低成本的措施, 但据调查, 在天津、哈尔滨、重庆、南宁、济南、太原、南昌、武汉、长沙、昆明、兰州、福州12个城市, 48.1%的被访养老机构的运营状况为基本持平, 32.5%的被访养老机构亏损, 有盈余的被访养老机构所占比例仅为19.4%[1]。这又进一步说明了社会养老成本支付和成本需要之间的矛盾问题。

  二、当前中国社会养老根本问题产生的根本原因

  人们很容易把社会养老支付达不到社会养老成本需要产生的根本原因归结为“未富先老”的当前国情。笔者认为, 这是不准确的, 或者简单化了。一是因为, 我们能够说我国当前老年人群体总体还“未富”, 但不能够说我们整个国家或政府财政“未富”。2011年以来我国经济总量已排名世界第二位。2015年国内生产总值达到676708亿元人民币, 约是经济总量世界排名第三的日本的2倍。2007年至2011年, 财政收入年均增长21.8%, 远超国内生产总值增速[10]。2012至2015年, 虽然财政收入增速放缓, 分别为12.8%、10.1%、8.6%、5.8%, 但与国内生产总值7.8%、7.7%、7.4%、6.9%的增速总体保持相当的水平。2015年公共财政收入达到152217亿元人民币, 约占国内生产总值的22%[11][12][13][14]。二是因为, 如果用于老年人福利、养老保险、医疗保险、医疗救助等的社会保障支出在财政支出结构中达到合理比例, 社会养老事业依然问题重重, 那么我们可以把根本原因归结为“未富”, 或者说, 虽然整体富了, 但人均“未富”。但如前所述, 显然不是这样。问题是, 为什么我们没有投入相对多的财政资金用于社会养老?为什么老年人社会养老支付能力总体上严重不足?笔者认为, 根本原因有两个方面, 一是建国以来我们国家高积累、低消费的国民收入分配思路和实践, 二是对社会养老福利性的认识不足。

  (一) 高积累、低消费的国民收入分配思路和实践

  我们民族历来就有“有备无患”、“克俭节用”的积累和消费观念。建国后, 面对千疮百孔、百废待兴的局面, 为了尽快实现工业化的自我积累, 我们党和政府采取了高积累、低消费的国民收入分配思路。建国后至改革开放前, 积累率一般保持在30%左右, 部分时期曾高达51%。改革开放后, 我们国家总体上延续了这一思路, 并且积累率曾一度走高。1985年以后, 积累率保持在35%以上。2004年达到45%, 消费率降到53.6%。而21世纪初, 低收入国家的平均消费率为80%左右, 中等收入国家为74%左右, 高收入国家为77%左右。总体较高的积累率导致居民收入远远落后于国民经济的发展以及社会保障的低水平。1953至1978年职工的平均工资年增速只有1.4%, 而同期国民收入的年增速为6.0%。职工工资和福利基金在工业净产值中所占比重从1952的58.7%不断下降至1978年的20.5%。[15]2004年劳动者报酬在国民经济初次分配中所占比重为50.7%, 2008年下降为47.6%。而世界平均水平为50%~55%。[16]1978年劳动者报酬在最终国民收入中所占比重为15.6%, 2007年下降到11.2%。发达国家在30%以上。[17]我国目前70岁以上的老年人适逢高积累的经济运行历史时期, 个人积蓄少, 养老金收入低, 再加上物价上涨因素, 从根本上造成了其在社会养老消费方面的捉襟见肘。

  (二) 对社会养老福利性的认识不足

  古今中外的人们一般从总体上将老年人群体视为社会弱势群体, 将养老服务视为一种公共产品或准公共产品, 给予各种各样、程度不同的支持。养老服务业整体上具有福利性或公益性的特点。自我国迈入老龄化社会以来, 我国政府相关部门虽未否认社会养老的福利性, 但从十余年来社会养老的政策内容和政策实践来看, 对社会养老福利性的认识还存在诸多不足。认识上的不足形成老年社会福利水平低、覆盖面窄的深刻根源。其一, 对老年人社会养老消费能力的过高估计。如2000年民政部等11个部委的《关于加快实现社会福利社会化的意见》 (国办发[2000]19号) 、2011年国务院办公厅发布的《社会养老服务体系建设规划 (2011-2015年) 》 (国办发[2011]60号) 等政策文件在论述社会养老的可行性时, 皆认为随着我国综合国力不断增强, 城乡居民收入持续增多、人民群众生活水平和自我保障能力提高, 已经为社会福利社会化或社会养老奠定了良好基础。这样的过高判断仅仅是对宏观经济形势和全体人民生活状况的整体描述, 不完全符合我国老年人群体的实际情况。

  其二, 对社会力量角色的模糊认识。基于建国后社会福利由国家和集体包办、资金不足、福利机构少的历史背景和问题, 十余年来我国积极通过政策引导、推进社会福利的社会化和老年事业的产业化。政策文件给予社会力量以养老设施举办者以及服务提供者的角色定位无疑是正确的, 也是非常必要的。但社会化、产业会的养老设施是否还是福利的提供者呢?从2000年民政部等11个部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》 (国办发[2000]19号) 、2005民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》 (民发[2005]170号) 等系列文件看, 政策仍然将社会办养老设施界定为社会福利机构或社会办福利机构, 将其服务界定为福利服务。笔者认为这种认识是值得商榷的。由国家和集体包办的公立养老设施, 其投入的建设和运营成本是不要求或不完全要求老人支付的, 福利的提供者与设施的举办者是合一的。由社会力量举办的养老设施, 即便是非营利组织, 其投入的建设和运营成本最终是要由老人或政府支付的, 其只是设施和服务的提供者, 并非是福利的提供者。

  其三, 补缺型社会福利的惯性思维。美国学者威伦斯基和利比克斯曾把社会福利分为两大类, 一是低水平、满足特定人群需要以及强调家计调查的剩余性福利, 二是高水平、满足所有公民需要以及无须特定获取资格的制度性福利。[18]有的学者又称剩余性福利为补缺型福利、制度性福利为普惠型福利。2007年民政部副部长窦玉沛在作客中国网“中国访谈”栏目、解读社会福利社会化问题时, 曾提出我国的社会福利应由补缺型向适度普惠型转变。2011年《民政事业发展第十二个五年规划》明确把社会福利“基本实现由补缺型向适度普惠型转变”作为“十二五”民政事业发展的主要目标。无论是政策认识, 还是领导的观点, 这都是难能可贵的。但从具体推进政策来看, 目前我国老年人所能享受的社会养老服务福利总体上还是属于补缺型社会福利。2014年财政部、民政部、全国老龄办《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》 (财社[2014]113号) 要求“建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度”, 但对何谓“经济困难”没有具体界定。根据2016年民政部办公厅关于在全国省级层面建立老年人补贴制度情况的通报, 各省市除对部分高龄老人享受津贴的经济条件没做要求或做出较宽的要求外, 对失能老人享受补贴的经济条件大多做出了这样一些限定, 如属于城市“三五”或农村“五保”老人, 或低保家庭或特困老人, 或家庭人均收入低于最低工资标准, 或个人月收入低于城镇企业月平均养老金等。从这些限定条件不难看出, 与实施社会养老之前的历史时期相比, 享受社会养老福利的老人有了大量的增加, 但与整个老年人群体相比, 这些经济困难, 准确说是经济困难程度较重的失能老人, 在老年人群体中只是较少的特殊部分。在我们国家几千年的历史发展过程中, 总体上缺少实施普惠型社会福利的传统、经验和观念积淀, 社会福利决策者的补缺型社会福利惯性思维成为推进普惠型社会福利的重大认识障碍。

  三、中国社会养老的根本出路

  为破解当前我国社会养老面临的根本问题, 强化政府与老年人作为社会养老支付主体的责任, 使支付主体具有与成本需要相当的支付能力和水平, 针对问题产生的根本原因, 笔者认为社会养老的根本出路在于:一是从根本上扭转国民收入分配思路和格局, 切实不断提高劳动者收入和社会保障水平, 为提升老年人社会养老支付能力、“能够消费”提供条件, 为老年人克服“但存方寸地, 留与子孙耕”的传统心理、“愿意消费”创造必要的外部环境。二是要加强对老年人社会福利的精准设计, 强化各级政府的福利责任和担当意识, 优化福利提供方式和提供机制, 加强设定福利覆盖范围和福利水平的科学性, 确保社会养老支付水平不低于实际成本的需要。

  (一) 扭转国民收入分配思路和格局

  扭转国民收入分配思路就是要将高积累、低消费的思路转变为适当积累、适当消费或降低积累、扩大消费的思路, 就是要不断提高劳动者收入和社会保障水平的思路。建国以来基本上一直持续的高积累、低消费的国民收入分配实践表明, 扭转思路是何等困难的事情。为实现思路的根本转变, 当前必须认识到, 这是“以人为本”、实现人民主体地位的需要, 否则, 就失去了发展经济的根本目的;是协调小仁政与大仁政、当代人与子孙后代之间关系的需要, 发展经济绝不能“竭泽而渔”断了子孙后代的后路, 也不能因子孙后代而对当代人课以苛刻的要求;是解决经济发展动力的需要, 没有必要的积累, 就没有扩大再生产, 没有必要的消费, 也就失去了经济发展的源动力和抵御外部经济波动冲击的能力;是跨越中等收入陷阱的需要, 否则无法避免中等收入陷阱国家所面临的贫富分化、社会公共服务短缺、社会动荡、信仰缺失等问题;是建成小康社会和现代化国家的需要, 小康社会和现代化国家既需要现代的经济, 也需要现代的社会。

  扭转国民收入分配格局就是要切实改变劳动者收入在国民收入初次分配、社会保障等民生支出在国民收入再分配中所占比重过低的状况, 就是要通过税收、财政、法律等手段取消非法收入、抑制过高收入、扩大中等收入、提高过低收入, 促进橄榄型社会阶层结构的形成, 使劳动者年老后具有一定的财产性收入;就是要加大社会救助、社会福利、社会保险、社会优抚等社会保障事业财政投入力度, 加大住房、医疗、教育等其他民生事业财政支持力度, 探索并施行长期护理保险制度, 提高老年人的保障性收入, 并消除其因顾及子女或自身医疗等而产生的消费顾虑, 提升其消费意愿, 解决养老服务业发展有效性需求不足问题。

  (二) 加强对老年人社会养老福利的精准设计

  首先, 要强化各级政府的福利责任和担当意识。在社会养老问题上, 各种社会力量已经发挥并还将发挥非常重要的作用, 但它们只是成本的垫付者。其垫付的成本最终是要由作为消费者的老人或作为福利提供者的政府买单的。

  其次, 要优化福利的提供方式和提供机制。近年来, 我国政府曾以建设补贴、运营补贴或“补砖头”、“补床头”的方式支持社会力量举办养老机构, 意欲吸引更多的社会资金投入机构养老。这种方式对机构养老的快速发展起到了重要作用, 是值得肯定的。但也存在一些弊端, 如由于社会力量追求投资回报使得这些补贴能否转化为老人的福利具有较大的不确定性;这种方式对促进社会办养老设施相互竞争、提高服务质量作用较小;不利于居家养老与机构养老的协调发展及相互衔接。我国部分地方政府在一定时期还曾以高龄津贴、居家养老补贴或“补人头”方式直接资助经济困难老人。这种方式保障了老人作为福利享受者的地位, 但由于各种主客观原因, 也存在老人并没有将补贴用于接受社会养老服务的问题。综合这些弊端或问题, 建议:一要将养老机构运营补贴和高龄津贴、居家养老补贴以及“三无”、“五保”老人的养老福利金等统一为养老服务补贴。二要借鉴北欧和施行长期护理险国家的养老事务管理经验, 整合现有社区老年人综合服务组织, 在合理区域成立养老事务中心, 负责评价和整合养老服务资源;负责老年人身体评估、指导老人选择居家或机构养老, 对老人养老实施个案管理;负责依据养老服务标准, 跟踪和评估养老服务质量;负责养老服务补贴发放相关事宜。[19]在养老事务中心指导下, 老人自主选择居家或机构养老方式, 自主选择具体的养老服务设施, 自主评价养老服务质量;老人缴纳部分养老服务费用, 其他费用由养老服务设施通过养老事务中心领取;只有由老人选择并通过老人和养老事务中心评估的养老服务设施才能领取养老服务补贴。三要加强立法, 明确相关政府部门、养老事务中心、养老服务设施、老人及相关组织的权利、义务与责任。

  最后, 要加强对老年人收入、子女等状况以及社会养老成本的调研或统计, 并以此为基础设定社会养老福利覆盖范围和福利水平。2015年底, 我国60周岁以上的老人有22200万人, 其中低龄 (60—69岁) 老年人占56.1%, 中龄 (70—79岁) 老年人占30.0%, 高龄 (80岁及以上) 老年人占13.9%。由于历史原因, 目前43.9%的中高龄老年人积蓄较少, 保障性收入较低。2014年, 城镇老年人年人均收入为23930元, 而养老机构年平均收费为25608元[1][20]。城镇老年人人均年收入不及养老机构年平均收费。2015年失能、半失能老人大致4063万, 占老年人口的18.3%, 并且大多为中高龄老人[20]。基于目前中高龄老年人的上述现状和对照料服务的更迫切需求以及失能、半失能老人养老的更高成本, 笔者认为“十三五”期间政府应将养老服务补贴范围由“三无”老人、“五保”老人、经济困难程度较重的失能老人至少拓宽至所有失能、半失能老人, 并提高补贴数额。另外, 从老年人的子女数量看, 2015年, 60—69岁的低龄老年人子女数平均为2.5人, 70—79岁的中龄老年人为3.4人, 80岁及以上的高龄老年人为4.1人;中高龄老年人子女数高于低龄老年人[20]。也就是说, 我们一直强调的独生子女老人的养老问题还并未迫在眉睫。因此, 未来一定时期更应引导老人选择居家养老, 区别居家、机构给予差别化的养老服务补贴, 以此拉动自理、介助、介护老人服务等多层次并且居家、机构养老相互衔接的社会养老服务体系建设。当然, 随着老年人收入、子女等状况的变化、社会养老成本的变化以及我国经济、社会的整体发展, 社会福利的覆盖范围和水平也需相应调整。

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